論行政執(zhí)法責任制的推行

（國務(wù)院法制辦公室  謝莉） 

一、實踐中行政執(zhí)法責任制歷經(jīng)過的三階段 

——自發(fā)而起。責任成為執(zhí)法的必須、責任成為執(zhí)法的自覺。由執(zhí)法人員不學法懂法、濫用權(quán)力、執(zhí)法違法導致的執(zhí)法混亂而引發(fā)管理者的自覺管理行為，二十世紀八十年代陜西、湖南等地對行政機關(guān)內(nèi)部實行行政執(zhí)法責任制所作的探索，成為早期的執(zhí)法責任制的雛形。

——大勢漸成。九十年代初期，陜西富平縣、河北石家莊市、湖北武漢和襄樊市、湖南省、山東省、安徽省、內(nèi)蒙烏海市、甘肅敦煌市引領(lǐng)了全國行政執(zhí)法責任制的潮流，使責任制由最初的探索發(fā)展到在全國范圍內(nèi)推行。至二OO四年，全國有21個省級政府在轄區(qū)內(nèi)全面推行行政執(zhí)法責任制，10個省級政府在轄區(qū)內(nèi)部分省級政府部門及部分市、縣推行或者試行行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制作為政府層級監(jiān)督的重要形式，作為一項重要的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，由省級人民政府廣泛推行，并漸漸深入，成為規(guī)范行政行為的重要突破點。

——成熟規(guī)范。行政執(zhí)法責任制的制度建設(shè)經(jīng)歷了從實踐到理論、從地方、部門的個別試點到國家統(tǒng)一規(guī)范的逐步成熟歷程。二00五年七月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的出臺，標志行政執(zhí)法責任制已經(jīng)發(fā)展成為一項成熟規(guī)范的國家制度。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》作為貫徹實施《綱要》、解決執(zhí)法問題的重要制度，明確了行政執(zhí)法責任制的概念，確定了依法界定法定職責、建立健全評議考核機制、追究執(zhí)法責任三部分內(nèi)容為推行行政執(zhí)法責任制的主要內(nèi)容，結(jié)構(gòu)合理，并且從制度層面很好地處理了評議考核與責任追究等各項工作之間的關(guān)系，這項制度把行政執(zhí)法責任制作為各級行政機關(guān)規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要手段，將在更深層次對行政管理的規(guī)范化、法制化發(fā)揮重要作用。

二、推行行政執(zhí)法責任制的四步曲

——從最基本的作起：梳理行政執(zhí)法依據(jù)、分解行政執(zhí)法職權(quán)。

（一）必要性。

梳理行政執(zhí)法依據(jù)和分解行政執(zhí)法職權(quán)作為推行行政執(zhí)法責任制的基礎(chǔ)性工作，其重要性可以從我國目前行政執(zhí)法依據(jù)的特點和執(zhí)法部門內(nèi)部設(shè)置等復雜因素中窺見一斑。

1、法定職權(quán)錯綜復雜。由于經(jīng)濟和社會的飛速發(fā)展，我國立法的速度加快，立法項目涉及到各行各業(yè)，行政許可法、行政處罰法等規(guī)范政府共同行為的法律出臺頻繁。在立法工作中，部門職權(quán)規(guī)定成為法律的重要內(nèi)容之一，加之不同層級的法律規(guī)定對部門職權(quán)都有規(guī)定，導致部門行政執(zhí)法依據(jù)中的職權(quán)規(guī)定錯綜復雜，主要表現(xiàn)在：（1）一部法中規(guī)定多項執(zhí)法職權(quán)，不同的執(zhí)法職權(quán)分別屬于不同的執(zhí)法部門負責，或者規(guī)定幾個執(zhí)法部門對一項執(zhí)法職責分工負責、協(xié)作執(zhí)行。（2）同一執(zhí)法職權(quán)在不同層級的法律中都有規(guī)定（有的是對上位法的細化），同級行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定中有一定的交叉甚至沖突。（3）隨應(yīng)對行政管理體制影響較大的法律如處罰法、許可法和WTO規(guī)則進行的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的立、改、廢，導致原有執(zhí)法依據(jù)中的執(zhí)法職權(quán)規(guī)定不斷變化和調(diào)整。這些，都為執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員明確執(zhí)法職責、明晰執(zhí)法責任增加了不確定的因素。

2、崗位職責界定不清。行政執(zhí)法依據(jù)中法定職權(quán)的規(guī)定錯綜復雜，加之在立法中法定職權(quán)在不斷增減、機構(gòu)改革中部門之間合并分立、人事調(diào)動執(zhí)法崗位不斷調(diào)整等因素，使執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員不知道本部門具體執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法職責，行政執(zhí)法部門內(nèi)部崗位職責界定也很籠統(tǒng)。

3、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對自己的法定權(quán)力和義務(wù)認識不清。第一，雖然一部法律或者法規(guī)出臺后，執(zhí)法人員都要進行學習，但是，要遵守的法律、法規(guī)和規(guī)章較多，這種學習只是針對單個法律規(guī)定的學習，不成體系，很難使行政執(zhí)法人員通過單項法律規(guī)定的學習對自己的執(zhí)法職責有整體、清晰的認識。第二，在實際工作中有的行政執(zhí)法部門不完全清楚本機關(guān)究竟負責執(zhí)行哪些法律、法規(guī)和規(guī)章，有哪些法定權(quán)力和法定義務(wù)，一些屬于該部門執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章得不到貫徹執(zhí)行，一些失效的法律、法規(guī)和規(guī)章仍在使用。行政執(zhí)法人員對其違反法定義務(wù)的不作為和亂作為行為必須承擔相應(yīng)的法律責任沒有清醒的認識。

梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)是國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》的基本要求，也是推行行政執(zhí)法責任制的基礎(chǔ)性工作，這項工作的扎實開展，是檢驗行政機關(guān)行政執(zhí)法責任制工作優(yōu)劣和依法行政水平的重要標準。

（二）目標。

梳理行政執(zhí)法依據(jù)所要達到的目標主要是將現(xiàn)行有效的執(zhí)法依據(jù)按照不同的層級分類排序、列明目錄。在此基礎(chǔ)上根據(jù)依據(jù)規(guī)定列明具體的執(zhí)法職權(quán)和負責執(zhí)行該職權(quán)的行政執(zhí)法主體。

執(zhí)法職權(quán)分解工作要在梳理清楚執(zhí)法依據(jù)、明確執(zhí)法主體的基礎(chǔ)上進行。分解執(zhí)法職權(quán)的主要目標是列明行政執(zhí)法主體的法定執(zhí)法職權(quán)：第一，本部門究竟負責執(zhí)行哪些法律、法規(guī)和規(guī)章。第二，這些執(zhí)法依據(jù)中規(guī)定的本部門的執(zhí)法職權(quán)有哪些。第三，由行政執(zhí)法主體將法定職責分類排序（分類時可以按照具體行政執(zhí)法行為的性質(zhì)分為行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、其他具體行政行為等類別）、從有利于執(zhí)行的目的把自己負責執(zhí)行的行政執(zhí)法職權(quán)按照職權(quán)的類別或者特點確定具體的執(zhí)法崗位。分解職權(quán)、確定執(zhí)法崗位要有利于相互之間的配合協(xié)調(diào)，避免職權(quán)交叉、重復。

——細節(jié)決定成?。涸O(shè)定科學、民主、公正的行政執(zhí)法程序

法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法職責如何才能得到執(zhí)行呢？設(shè)定一個科學、民主、公正的執(zhí)法程序就成為必須。程序設(shè)定要體現(xiàn)科學、民主、公正。通過程序體現(xiàn)科學，主要是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定要以方便履行執(zhí)法職責為任務(wù)，體現(xiàn)行政高效原則。通過程序體現(xiàn)民主是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定，一方面要體現(xiàn)行政執(zhí)法以民為本的特點，在告知、聽證等環(huán)節(jié)上體現(xiàn)民主精神，另一方面在重大執(zhí)法案件的決策上要集體討論、民主決策。通過程序體現(xiàn)公正是指行政執(zhí)法程序的設(shè)定要以公平、公正為原則，在回避規(guī)則、申辯等基本程序的設(shè)定上體現(xiàn)公正執(zhí)法原則。行政處罰法是我國第一部行政程序法律，但行政處罰只是行政執(zhí)法的一部分，其他行政執(zhí)法行為也應(yīng)參照行政處罰法的規(guī)定對執(zhí)行程序進行完善。在具體程序內(nèi)容的設(shè)定上包括法律依據(jù)、法定條件、辦理權(quán)限、辦理時限、具體程序、文書要求以及執(zhí)法責任等。

實際上，歐美國家的一些重大的制度上和意識和形態(tài)上的變革都是通過程序操作來實現(xiàn)的。程序，有時也稱為“流程”，有點類似產(chǎn)品加工車間的流水作業(yè)，每一個環(huán)節(jié)的設(shè)計應(yīng)無不為著實現(xiàn)最好地完成法定職責。行政程序設(shè)定的目的是為了更好地實現(xiàn)公民的行政參與權(quán)，確保行政執(zhí)法的公正和透明，保護公民權(quán)利。在我國，行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為向來是重視實體、輕慢程序，這是許多執(zhí)法問題產(chǎn)生根源。因此，在現(xiàn)階段，如何更好地規(guī)范程序已經(jīng)是解決行政執(zhí)法問題一個不能回避的重要課題。

——追求實效：責任落實是關(guān)鍵。

推行行政執(zhí)法責任制的目的是為了規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法，因此，執(zhí)法責任的落實是責任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，何為執(zhí)法責任？在法律、法規(guī)和規(guī)章等行政執(zhí)法依據(jù)對執(zhí)法責任的規(guī)定很籠統(tǒng)或者還是空白的情況下，如何設(shè)定行政執(zhí)法責任，就成為推行行政執(zhí)法責任制的一個難點問題。簡單說，按照規(guī)定的行政執(zhí)法程序完成法定的執(zhí)法職責就是行政執(zhí)法責任。具體而言是兩項：一是不作為責任。即不履行法定職責的責任。二是亂作為責任。即違反程序責任（包括違反法定程序和其他程序規(guī)范責任）。

落實執(zhí)法責任，主要是根據(jù)現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)對不作為和亂作為行政責任的規(guī)定，把責任落實到具體的執(zhí)法崗位，從而明晰崗位責任。法律、法規(guī)和規(guī)章對執(zhí)法責任規(guī)定太籠統(tǒng)或者沒有規(guī)定的，相關(guān)部門要予以細化。要結(jié)合行政處罰法、行政許可法等規(guī)范政府共同行政行為的法律規(guī)定，將責任分解到具體執(zhí)法崗位。

——執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)劣的評價：行政執(zhí)法評議考核

評議考核要作到條塊結(jié)合。所謂條塊結(jié)合是指政府具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的部門要建立的對行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評議考核制度、行政執(zhí)法部門內(nèi)部要建立日常行政執(zhí)法質(zhì)量的考核評議制度。以黑龍江為例，省政府法制辦公室建立了對行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評議考核制度，將行政執(zhí)法責任制納入了各級黨委、政府對其所屬部門和下級政府的目標考核評議體系，省政府法制辦公室為全省13個地市政府和60個省級行政執(zhí)法職能部門建立了行政執(zhí)法責任制考核檔案，將其履行法定職責和落實各項監(jiān)督制度的情況隨時予以記錄于行政執(zhí)法責任制實施情況綜合報告表上。在考核目標的設(shè)定上，省政府設(shè)定了通用考核目標和專用考核目標，通用考核目標由省政府下達，專用考核目標由上級行政執(zhí)法部門下達，在考核時，兩種目標的考核結(jié)合進行，實現(xiàn)了條塊考評之間的有機銜接。這是政府具有行政執(zhí)法監(jiān)督職能的部門對行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法情況的綜合評議考核制度建設(shè)。在行政執(zhí)法部門內(nèi)部建立日常行政執(zhí)法考核評議制度以國家稅務(wù)系統(tǒng)為例，在其全系統(tǒng)以統(tǒng)一的崗位職責和工作規(guī)程為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為支撐，對稅收執(zhí)法行為進行全過程的監(jiān)控、規(guī)范與考核。其主要作法：一是分解崗位職責。2005年3月印發(fā)的國稅系統(tǒng)、地稅系統(tǒng)稅收責任制范本，是根據(jù)稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，將執(zhí)法職權(quán)進行分解，各地再結(jié)合實際情況定崗定責，使制度、機構(gòu)、崗位、人員有機結(jié)合。二是細化工作規(guī)程（執(zhí)法程序）。即明確工作步驟或者執(zhí)法環(huán)節(jié)、確定工作形式、規(guī)定工作時限、密切崗位銜接，進一步明確崗位之間的工作銜接關(guān)系，確保相互之間職責分明，執(zhí)法活動流暢。三是考核評議。充分利用信息化手段，實行人機結(jié)合，實現(xiàn)考核的日?；?。在考核結(jié)果的利用上，將結(jié)果與執(zhí)法人員年終評先、提拔任用掛鉤。四是加強外部評議。通過增加執(zhí)法工作的透明度、邀請納稅人、人大、黨政部門對特定稅收執(zhí)法行為進行監(jiān)督和意見反饋，采取發(fā)放執(zhí)法評議卡、利用政府網(wǎng)站開辟專欄、開通執(zhí)法監(jiān)督專線電話等方式進行評議。

依據(jù)，分解執(zhí)法職權(quán)，設(shè)定執(zhí)法程序，確定執(zhí)法責任是相互銜接的四個環(huán)節(jié)。執(zhí)法依據(jù)不清，難以界定執(zhí)法職權(quán)；執(zhí)法職權(quán)不明，難以設(shè)定執(zhí)法崗位和崗位職責；執(zhí)法崗位職責不順，難以制定執(zhí)法程序；不依據(jù)明晰的職責和程序，難以落實執(zhí)法責任。這些  環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成行政執(zhí)法責任制的主線，這條主線，通過行政執(zhí)法部門對執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的日常考核和政府對執(zhí)法部門的綜合評議開河達到對整個執(zhí)法情況的檢驗。

法貴于行，行政執(zhí)法責任制作為解決執(zhí)法問題、促進依法行政的重要制度，其實行情況是法律施行情況的“晴雨表”，將成為推動依法治國進程的重要力量。