《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》能否作為電信行業(yè)管理執(zhí)法依據(jù)？

當(dāng)前，我國(guó)正在制定《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》?！秾?shí)施條例》擬規(guī)范電信服務(wù)（征求意見(jiàn)稿第24條），是國(guó)家立法在《電信條例》之外首次明確使用“電信”字眼從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)角度規(guī)范電信服務(wù)。電信用戶(hù)數(shù)量眾多，而《電信條例》關(guān)于用戶(hù)權(quán)益保護(hù)的規(guī)定較之《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消法》）要少。為了保護(hù)電信用戶(hù)合法權(quán)益，電信行業(yè)管理是否可以直接適用《消法》開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)？

一、自然人為生活消費(fèi)接受電信服務(wù)屬于消費(fèi)者

根據(jù)《消法》第2條“消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)；本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)”的規(guī)定，消費(fèi)者的權(quán)益受《消法》保護(hù)，也受其他法律法規(guī)保護(hù)?！断ā返?6條進(jìn)一步明確規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)”?！断ā放c其他有關(guān)法律法規(guī)對(duì)于保護(hù)消費(fèi)者而言，屬于同時(shí)適用的關(guān)系，而非排除關(guān)系，即不因其他法律法規(guī)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益有保護(hù)規(guī)定，而排除《消法》的保護(hù)。立法明確《消法》和其他相關(guān)法律法規(guī)同時(shí)適用，在于重視消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

具體到電信服務(wù)領(lǐng)域，自然人為生活消費(fèi)接受電信服務(wù)，即屬于消費(fèi)者，受《消法》的保護(hù)，也同時(shí)受《電信條例》的保護(hù)。“消費(fèi)者”與“電信用戶(hù)”概念之間存在交叉重合。首先，電信用戶(hù)包括自然人用戶(hù)和單位用戶(hù)，自然人用戶(hù)一般屬于消費(fèi)者，而單位用戶(hù)不屬于消費(fèi)者。其次，根據(jù)《消法》“為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用商品或者接受服務(wù)”的規(guī)定，自然人若非為“生活消費(fèi)”目的接受服務(wù)，不屬于消費(fèi)者。從保護(hù)用戶(hù)權(quán)益角度，可以原則上將自然人用戶(hù)作為消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。

二、《消法》可以作為電信行業(yè)管理執(zhí)法依據(jù)

為生活消費(fèi)目的接受電信服務(wù)的自然人用戶(hù)，受《消法》保護(hù)，電信行業(yè)主管部門(mén)是否可以直接適用《消法》開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)保護(hù)電信用戶(hù)合法權(quán)益？

首先，立法機(jī)關(guān)將電信主管部門(mén)開(kāi)展的相關(guān)電信用戶(hù)權(quán)益保護(hù)工作作為《消法》實(shí)施的組成部分。2015年11月2日第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上審議的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法>實(shí)施情況的報(bào)告》，將電信主管部門(mén)制定電信用戶(hù)個(gè)人信息保護(hù)等部門(mén)規(guī)章工作作為《消法》實(shí)施成效。

其次，《消法》明確了工商機(jī)關(guān)以外的行政部門(mén)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)。依據(jù)《消法》第32條“各級(jí)人民政府工商行政管理部門(mén)和其他有關(guān)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，采取措施，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”的規(guī)定，工商部門(mén)以外的其他部門(mén)有責(zé)任在職責(zé)范圍內(nèi)采取措施保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。國(guó)家電信主管部門(mén)依據(jù)“三定規(guī)定”，承擔(dān)電信服務(wù)領(lǐng)域用戶(hù)權(quán)益保護(hù)工作，屬于具有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益職責(zé)的部門(mén)。

再次，《消法》規(guī)定的執(zhí)法部門(mén)包括工商部門(mén)和其他部門(mén)?！断ā返?4條明確規(guī)定“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，懲處經(jīng)營(yíng)者在提供商品和服務(wù)中侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的違法犯罪行為”，未限定工商部門(mén)為《消法》的執(zhí)法部門(mén)。《消法》第56條進(jìn)一步明確規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者有下列情形之一……其他有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；法律、法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門(mén)或者其他有關(guān)行政部門(mén)責(zé)令改正，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告、沒(méi)收違法所得、處以違法所得一倍以上十倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處以五十萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。

根據(jù)以上分析，《消法》將工商部門(mén)和其他負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益職責(zé)的部門(mén)同等對(duì)待，均作為執(zhí)法部門(mén)，未進(jìn)行區(qū)分并規(guī)定不同的職責(zé)。

國(guó)家電信主管部門(mén)依據(jù)“三定規(guī)定”承擔(dān)電信服務(wù)領(lǐng)域用戶(hù)權(quán)益保護(hù)工作，且《電信條例》專(zhuān)章規(guī)范了“電信服務(wù)”，明確了電信用戶(hù)的相關(guān)權(quán)益。因此，電信主管部門(mén)作為依法負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益職責(zé)的部門(mén)，與工商部門(mén)同樣是《消法》的執(zhí)法部門(mén)，除依據(jù)《電信條例》開(kāi)展用戶(hù)權(quán)益保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)外，可以依據(jù)《消法》（特別是第56條）開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。

（文章作者：許長(zhǎng)帥，中國(guó)信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心副主任）