江蘇消保委發(fā)布“退改簽費用高”約談結果 “退改簽階梯費率”有望落地

據(jù)經(jīng)濟之聲《天天315》報道，消費者提前一個月訂了一張價值900元的機票，在退票時，卻被收取1000元的退改簽費用。也就是說，這個乘客不僅無法拿回機票費用，甚至還要倒貼錢才能退票。這位消費者的經(jīng)歷再次讓社會各界關注到一直飽受詬病卻遲遲無法得到解決的機票“退改簽費用畸高”問題。

江蘇省消保委緊隨其后，調(diào)查并發(fā)布一份《江蘇省消費者飛機票退改簽情況調(diào)查報告》，報告揭示民航業(yè)機票銷售普遍存在“退改簽費用整體較高”“各經(jīng)營者退改政策相差較大”“特價機票不得退改簽”“國家退改標準缺失”等共性問題，發(fā)布報告的同時江蘇省消保委表示要啟動約談程序，機票“退改簽費用畸高”問題因此又被推上輿論的風口浪尖。

針對機票退改費用普遍較高等問題，昨天上午，江蘇省消保委舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布了對調(diào)查所涉及的8家航空公司和7家網(wǎng)上機票代理平臺發(fā)出約談函后的約談結果。

江蘇省消保委對“機票退改簽費用高”、“各經(jīng)營者退改政策相差較大”等問題的調(diào)查有了新進展。江蘇消保委副秘書長居上介紹，今年5月4日，江蘇省消保委發(fā)出約談函后，各企業(yè)都在約定時間內(nèi)主動與江蘇省消保委聯(lián)系，接受約談。

之前調(diào)查顯示，7家網(wǎng)上機票代理平臺存在包括但不限于自營機票、入駐代理商退改簽費用過高，特價機票不得退改簽，捆綁搭售等行為，有利用經(jīng)營者優(yōu)勢地位訂立不平等格式條款，加重消費者責任的嫌疑，涉嫌侵犯了消費者知情權、選擇權和公平交易權。

經(jīng)過約談，7家OTA平臺承諾將建立更為嚴格的代理商經(jīng)營規(guī)則，對違規(guī)操作的代理人堅決予以清退；在平臺醒目位置向消費者展示機票退改簽規(guī)則，并承諾自營及代理商的機票退改簽收費與航空公司相關政策保持一致、不加收任何額外費用；對于捆綁銷售產(chǎn)品承諾全部解綁，還消費者選擇權。

居上介紹，在和8家航空公司的約談過程中，江蘇省消保委提出按退票時間實行“機票退改簽階梯費率”的建議。根據(jù)廣大消費者的強烈呼聲、民航業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及各家航空公司根據(jù)各自運力成本的不同，結合消費者購票時間與離站時間的遠近，改變現(xiàn)有的離站前一定時間前后唯一計算節(jié)點為離站前比如2小時、4小時、24小時、72小時、15日、1個月、3個月等多個計算節(jié)點，實行階梯式遞減的差異化機票退改簽階梯費率，可有效降低相關收費，減少消費者實際損失，提高民行業(yè)的服務水平。

對此，8家航空公司表示，愿意施行差異化的、合理的“機票退改簽階梯費率”，但在技術和政策上還有問題需要解決。

此外，針對特價機票不得退改簽問題，江蘇省消保委建議，打破“特價機票一律不得退改簽”的“三不得”行規(guī)。居上指出，民航業(yè)內(nèi)并沒有對特價機票有一個明確的定義，大部分航空公司認為四折以下的高折扣機票為“特價票”。她說，目前這樣一個不分任何情況一律不予退改簽的政策，剝奪了消費者的權利，加重了消費者的負擔。對于特價機票各航空公司應當給予消費者在一定條件下的退改簽機會，以減少消費者的損失：如消費者或其直系親屬生病的，在購票后多少時間內(nèi)、在航班離站前多少日前等分情況予以對待。

但針對這一問題，雙方仍然存在分歧。航空公司認為，消費者享受了特別優(yōu)惠的購票價格，就必須讓渡出機票退改簽的權利作為對價。不過，經(jīng)過約談，航空公司也愿意進行研究，保障消費者權益。

要實行國內(nèi)機票的上述改革，江蘇省消保委建議，一方面需要航空公司層面做進一步的研究與費用核算；同時也需要中國民航信息網(wǎng)絡股份有限公司對全網(wǎng)機票的銷售信息系統(tǒng)提供技術支持，優(yōu)化現(xiàn)有機票銷售系統(tǒng)，以支持稱各家航空公司的相關改革。

江蘇省消保委表示，下一步將要求各家航空公司在一定時間內(nèi)對江蘇省消保委的建議給予明確答復。對于施行“特價機票退改簽階梯費率”可能遇到的技術障礙，將具函中國民用航空局，優(yōu)化現(xiàn)有的民用航空業(yè)售票系統(tǒng)，滿足各家航空公司“特價機票退改簽階梯費率”需求的早日實現(xiàn)。

涉及調(diào)查的7家互聯(lián)網(wǎng)機票銷售平臺是：攜程旅行網(wǎng)、去哪兒網(wǎng)、飛豬旅行網(wǎng)、驢媽媽旅游網(wǎng)、同程旅游網(wǎng)、藝龍旅行網(wǎng)、途牛旅游網(wǎng)。8家航空公司分別是：南方航空、東方航空、中國國航、海南航空、深圳航空、廈門航空、四川航空、山東航空。

據(jù)了解，目前多數(shù)航空公司對江蘇省消保委的建議表示認可，將認真研究，按期回復。多家網(wǎng)上機票代理平臺已經(jīng)采取相應的整改措施。

記者隨機采訪了兩家網(wǎng)上機票代理平臺，這兩家平臺為解決退改簽亂收費問題都已經(jīng)采取了相應的整改措施。

攜程方面回應記者，在退改簽方面，攜程已在網(wǎng)站和App端有特定位置的公示，與產(chǎn)品提供方完全保持一致，絕不從退改簽中收取額外費用等承諾。歡迎消費者和社會各界進行監(jiān)督。在機票購票方面，機票頻道銷售其他產(chǎn)品時，消費者擁有完整的知情權。攜程保證會嚴格遵守有關消費者權益保護法及其他相關法律法規(guī)的規(guī)定，高度重視消費者正當權益不受侵犯，保障消費者的合法權益。

對于代理商，攜程會進一步強化監(jiān)管。首先，把好資質(zhì)審查關；其次，上線后，會一直利用技術手段，持續(xù)監(jiān)控供應商出票數(shù)據(jù)，以系統(tǒng)驗證為主、人工驗證為輔的方式反復校驗票號等。再有，在日常管理中，會關注供應商出票、改期、退票等服務的準確性、及時性以及違規(guī)投訴情況，并建立相應考評及獎懲機制，比如視違規(guī)情況暫停供應商銷售一周或下線違規(guī)代理銷售等。

飛豬方面回應記者，飛豬承諾，全平臺商家必須按航空公司規(guī)范收取退票、改簽費用，若收取的費用高于航空公司標準，在平臺規(guī)則原有的扣分、罰款、清退等處罰基礎上，需再額外向買家賠付三倍費用差價。飛豬平臺接到投訴后一經(jīng)核實，可予以先行賠付。飛豬工作人員表示：“飛豬一直都是要求代理必須按照航空公司的退改簽標準來退改簽，確實有一些代理商會存僥幸心理，做不規(guī)則退改簽。當遇到不規(guī)則退改簽的時候，消費者可以在頁面上看到明示，知道應該退多少錢，如果發(fā)現(xiàn)與頁面明示不同時，可以直接給平臺打電話，他們會先行賠付，然后再對商家進行處罰，一般的處罰是扣分和罰款，扣分扣到一定程度就會清退掉。”

退改簽費用高等問題不斷困擾著消費者，也成為OTA平臺的硬傷，但通過退改簽牟利也是機票銷售行業(yè)心照不宣的常態(tài)和潛規(guī)則。一些業(yè)內(nèi)人士向媒體透露，機票問題大多出在代理商那里。“有的機票銷售代理商直接靠退票手續(xù)費盈利，他們通過大數(shù)據(jù)計算出旅客的退票概率，選擇退票概率高的航線，以超低價格銷售機票來吸引消費者，同時制定高昂的退票手續(xù)費，當消費者購買了這些機票，行程發(fā)生變化后，機票銷售代理商就可以賺取航空公司退票手續(xù)費的差價。除了直接賺取退票費，有的機票銷售代理商采取團票散賣的方式盈利，由于團體票價格非常低，航空公司規(guī)定不能退改簽，一些機票銷售代理商在購買團體票后，以散票的形式加價賣給消費者，如果消費者需要退票，代理商的利益就會受損，因此他們就會制定高昂的的退票費，保護自己的利益。”

目前，多家OTA平臺都作出了不從機票退改簽中收取額外費用的承諾，但能否控制代理商在這方面的操作還是未知數(shù)，還需要全社會繼續(xù)關注并監(jiān)督。

另外，不少人認為目前國內(nèi)沒有統(tǒng)一的機票退票費用規(guī)則，也是導致出現(xiàn)“機票退改簽亂收費”問題的主要原因之一。此外，目前，退改簽費用高于機票價格現(xiàn)象，不僅存在于OTA平臺，航空公司也有類似情況。

這次江蘇省消保委代表消費者提出的建議是，施行差異化的、合理的“機票退改簽階梯費率”。消費者們也期待各家航空公司能在認真研究后，對于這個問題能給出明確答復，能盡快施行“機票退改簽階梯費率”。

消費者對于已經(jīng)訂購的機票進行退改簽屬于修改合同，甚至是違約行為，但是“違約”責任是否公平，是否該由銷售平臺、航空公司單方面決定？北京市潮陽律師事務所律師胡鋼表示，首先合同的基礎一定是平等的。在消費領域，經(jīng)營者在技術、信息以及資金等方面都有優(yōu)勢，所以才會有保護消費者權益的《消費者權益保護法》。在消費合同領域，大家必須要堅持兩點：第一，內(nèi)容要合法合理。因為大部分合同都是由經(jīng)營者單方出具的格式合同，經(jīng)營者在制定時一定要堅持合理合法的原則，約定的違約責任不能超過其實際的損失，因為這是《合同法》里的明確規(guī)定。同時，這種格式合同在形式上應該有一種鮮明的、特殊的提示，并且還要向消費者進行說明，只有經(jīng)營者履行了這種提示說明義務，同時格式條款的相關內(nèi)容是公平的，這種合同內(nèi)容才是合法的，否則就是所謂的“霸王條款”，應當被認定為無效。

中國政法大學知識產(chǎn)權研究中心特約研究員趙占領說，消費者對于已經(jīng)訂購的機票進行退改簽本身也有一定的合理性，因為消費者在買機票之后要求退改簽是消費者事后單方解除或者修改合同。在銷售平臺上，退改簽的收費標準事先也是明確的，但這是個格式條款，它是商家事先擬定的，沒有征求消費者的意見，消費者也沒有同意與否的權利。就退改簽的費用規(guī)則來講，它的內(nèi)容是否合理要考慮到幾個方面：第一，退改簽的費用有時還超出了票價，這本身就不公平，也不合理。第二，雖然退改簽的收費是消費者違約之后的一種違約責任，但按照《合同法》以及相關的司法解釋，如果違約金的數(shù)額超出了損失的30%，就屬于違約金過分高于損失。在這種情況下，消費者可以請求法院等司法機構調(diào)整違約金的數(shù)額。

這次由消保委領頭對相關企業(yè)的窮追猛打，從目前來看已經(jīng)產(chǎn)生一些積極效果。目前大家都在靜待企業(yè)如何將承諾落實到位。目前，多家OTA平臺都做出了不從機票退改簽中收取額外費用的承諾，但能否控制代理商在這方面的操作，還是未知數(shù)。對于平臺能否控制代理商在這方面的操作等問題，胡鋼認為，最初中國的航空公司只有中國民航，它是直接在一些大的城市設兩個銷售點直接銷售。隨著業(yè)務的擴大，90年代民航業(yè)逐漸從奢侈的服務走向了平民化、日?；?，就出現(xiàn)了所謂的代理商。民航的代理公司一般都會收取所謂的手續(xù)費或代理費，它可能是定額，有時候也會變成傭金的1%至3%。隨著2000年左右在線旅游平臺的出現(xiàn)以及它們的集中度越來越明顯，它們可能會直接在代理的基礎上，再增加一些對消費者不利的條款，所謂的默認搭售的狀況就會愈演愈烈。這兩年通過各方面的綜合治理，平臺的搭售行為有所減少，同時航空公司的代理也和原來不一樣了，現(xiàn)在的提成和手續(xù)費都趨近于零。現(xiàn)在各大航空公司都在大力拓展自己的直銷服務，所以從原則上來說，直接在航空公司的官方網(wǎng)站訂購應該是最便宜、最直接、最可靠的方式。在這種大的背景下，如果退票費等各種違約金加起來遠遠超過了特價機票的價格，大家必須要查清楚這里面到底是誰的責任，只有查清責任，追究責任，才能徹底的遏制這種非正常的現(xiàn)象。

江蘇省消保委提出兩個建議：施行“機票退改簽階梯費率”；特定條件下特價機票可退改簽。多數(shù)航空公司對江蘇省消保委的第一個建議表示認可，并表示將把建議帶回公司，認真研究，按期回復。江蘇省消保委表示，提出這個建議是希望減少消費者的損失，避免被現(xiàn)行的“一刀切”政策“誤傷”。對此，趙占領表示，消保委提出的階梯費率，而不是統(tǒng)一、固定的標準，要考慮到消費者基于不同的時間段、不同原因，進行退改簽，對于航空公司的相對影響不同，如果距離出行時間比較遠，機票很好賣出去，航空公司以及相關的票務代理機構或銷售平臺損失很少，在這種情況下費率很低或不收費。如果離出行時間比較近，這種情況下很難賣，收取的費用可以適當高一點。消保委提的建議沒有讓航空公司完全取消退改簽費用，而是要實行階梯式、差異化收費策略，但具體怎樣制定標準，航空公司回去之后研究，推出相應措施。另外各家標準可能不會完全統(tǒng)一，國家對于機票的退改簽目前沒有明確、統(tǒng)一的規(guī)定，退改簽費用完全市場化之后出現(xiàn)很多亂象。今年年初民航部門開始制定相關規(guī)則，目前處于征求意見稿階段，沒有直接針對性的規(guī)定。這次消保委從消費者權益保護組織的角度、從維護消費者利益的角度，對航空企業(yè)提出相關建議，但建議缺乏直接的法律規(guī)定，可能會導致各家標準不統(tǒng)一。后續(xù)要解決這個問題需要由行業(yè)主管部門制定更加明確統(tǒng)一的規(guī)則。

對于特定條件下特價機票可退改簽的建議，趙占領表示認同，無論是全價票還是折扣票都應該保護消費者的基本權利，特價票如果退票，很多商家會說，價格非常低，退票很難賣出去，不能享受退票權利。這種條款屬于格式條款，而格式條款對于特價機票又不能退，實際上有一定的合理性，但如果從消費者權利的角度來講，退票之后，企業(yè)航空公司未必票不能賣出去，給航空公司造成的損失有限。不能退票的規(guī)定不合理，這種條款屬于事先單方擬定的，完全排除消費者權利的條款。事先制定這種規(guī)則時，沒有盡到充分提醒的義務，這種條款涉嫌“霸王條款”。

目前國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的退票費用規(guī)則，實際操作中都由各航空公司決定。有觀點認為，這也是導致退改費亂象愈演愈烈的主要原因之一。針對目前退改簽費用畸高的問題，“市場機制”似乎也被航企當成了擋箭牌。對于相關的制度規(guī)則存在漏洞等問題，胡鋼指出，中國民用航空局、國家市場監(jiān)督管理總局等，應當發(fā)揮必要的市場監(jiān)管和指導作用。同時要發(fā)揮社會共治精神，由航空公司特別是代表整個航空業(yè)的中國航空運輸協(xié)會，包括江蘇省消保委在內(nèi)的其他消防委、省市消保委，中國消費者協(xié)會協(xié)同共治，協(xié)商出一種能通用于全國全行業(yè)的相關文件適用范圍或者某種行業(yè)自律，充分平衡企業(yè)的需求和消費者權益的保障，使航空旅客整個的旅途更加舒心和安心。

趙占領表示，今年年初，有關部門發(fā)布了《民航旅客國內(nèi)運輸服務管理規(guī)定（征求意見稿）》，對于退改簽的規(guī)定是按照旅客購買車票時票價的適用條件來辦理。這條規(guī)定直接涉及到退改簽收費的問題，但實際上無論是退改簽的費用標準還是退票時的適用條件，都是由航空公司事先制定的。所以其實它是把這個問題推給了航空公司，只是事先把這個條件規(guī)定清楚地讓消費者看到。在過去幾年，這個問題完全交給市場解決，有很多消費者權益受損的情形。希望這個規(guī)定在制定過程中能更充分地征求各界的意見，包括消費者、相關行業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織的意見，使其制定得更合理，能更有效地解決目前在退改簽方面存在的一些亂象。