證據(jù)審查判斷在違法行為情節(jié)嚴(yán)重情形認(rèn)定中的作用

證據(jù)審查判斷在違法行為情節(jié)嚴(yán)重情形認(rèn)定中的作用

——某檢測公司不服某省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局吊銷計量認(rèn)證合格證書行政處罰案

基本案情

申 請 人：某消防檢測公司

被申請人：某省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局

申請人某消防檢測有限公司因涉嫌偽造檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和結(jié)果分別于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大隊(duì)和B市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作出行政處罰決定書。某省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局以申請人在一年期限內(nèi)連續(xù)兩次因偽造檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，存在違法嚴(yán)重情形為由作出《行政處罰決定書》，吊銷申請人計量認(rèn)證合格證書，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員王某、直接責(zé)任人袁某罰處三年內(nèi)不得從事檢驗(yàn)服務(wù)活動。申請人對該行政處罰決定不服，提起行政復(fù)議。

申請人認(rèn)為：被申請人行政處罰認(rèn)定的事實(shí)錯誤，適用法律有誤，請求依法撤銷被申請人作出的《行政處罰決定書》。具體實(shí)施和理由如下：一、被申請人以申請人一年內(nèi)兩次偽造檢測數(shù)據(jù)和結(jié)果被處罰為由，事實(shí)依據(jù)不充分;二、被申請人認(rèn)定申請人情節(jié)嚴(yán)重，予以吊銷計量認(rèn)證合格證書，但其依據(jù)的《某省檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》未明確規(guī)定一年內(nèi)兩次被行政處罰屬于情節(jié)嚴(yán)重的情形。

被申請人認(rèn)為：申請人分別于2011年7月22日、2012年4月9日短期內(nèi)連續(xù)兩次因出具與事實(shí)不符的檢測報告被有關(guān)行政管理部門實(shí)施行政處罰，事實(shí)清楚，證據(jù)充分。根據(jù)《某省檢測機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第五十條的規(guī)定，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)偽造、變造檢驗(yàn)報告或者其數(shù)據(jù)、結(jié)果，或者檢驗(yàn)報告有重大失誤，情節(jié)嚴(yán)重的，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對單位并處吊銷計量認(rèn)證合格證書;直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員三年內(nèi)不得從事檢驗(yàn)服務(wù)活動。因此，被申請人作出本案行政處罰決定。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：申請人在間隔不足一年時間內(nèi)連續(xù)偽造檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，出具與事實(shí)不符的檢測報告，并受到有關(guān)行政管理部門的行政處罰，其忽視消防檢測安全責(zé)任，降低檢測工作質(zhì)量的違法行為，具有明顯的主觀惡意，造成較大消防安全隱患。《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》(國質(zhì)檢法[2010]720號)第十七條第二款第(四)項(xiàng)規(guī)定，“違法行為收到行政處罰后兩年內(nèi)再次實(shí)施相同或者相近違法行為的，應(yīng)當(dāng)從重行政處罰”。因此，被申請人根據(jù)《某省檢測機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第五十條、第五十四條的規(guī)定，對申請人作出吊銷計量認(rèn)證合格證書的處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，體現(xiàn)了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，作出維持的行政復(fù)議決定。

焦點(diǎn)問題評析

本案爭議焦點(diǎn)是被申請人作出的行政處罰決定有無充分的事實(shí)依據(jù)，申請人是否具有違法行為情節(jié)嚴(yán)重的情形，以及本案作出的行政處罰決定是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

一、本案的證據(jù)審查判斷。鑒于本案案情復(fù)雜，復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，行政復(fù)議人員依法查閱、復(fù)制、調(diào)取了有關(guān)資料，核實(shí)證據(jù)。經(jīng)過調(diào)查取證，確認(rèn)有五組證據(jù)符合證據(jù)關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性和合法性的要求：第一組證據(jù)：1、A市公安局消防大隊(duì)《公安行政處罰決定書》;2、某省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局稽查總隊(duì)證據(jù)調(diào)取函。該組證據(jù)證明A市公安局消防大隊(duì)于2011年7月22日以申請人偽造檢測數(shù)據(jù)及結(jié)果為由作出行政處罰決定。第二組證據(jù)：1、B市質(zhì)監(jiān)局對當(dāng)事人王某、袁某做的《調(diào)查筆錄》;2、B市質(zhì)監(jiān)局《行政處罰決定書》、《證據(jù)提取單》、《現(xiàn)場檢查筆錄》、《建筑電氣消防安全檢測原始記錄》;3、申請人出具的《建筑電氣消防檢測報告》、《消防檢測委托書》、《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。該組證據(jù)證明B市質(zhì)監(jiān)局于2012年4月9日以申請人偽造檢測數(shù)據(jù)及結(jié)果為由作出行政處罰決定，該處罰認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。第三組證據(jù)：某省質(zhì)監(jiān)局2012年9月14日對王某做的《調(diào)查筆錄》一份。證明申請人對A市公安消防大隊(duì)、B市質(zhì)監(jiān)局所做出的兩次行政處罰事實(shí)及決定均表示無異議。第四組證據(jù)：1、某省質(zhì)監(jiān)局對某建設(shè)投資集團(tuán)有限公司做的《調(diào)查筆錄》一份;2、某建設(shè)投資集團(tuán)有限公司出具的《證明書》、《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收消防備案受理憑證》、《工程竣工報告》。該組證據(jù)證明B市質(zhì)監(jiān)局所做出行政處罰決定有充分的事實(shí)依據(jù)。第五組證據(jù)：1、某省質(zhì)監(jiān)局《行政處罰告知書》、《行政處罰案件聽證通知書》、《行政處罰聽證公告》、《行政案件聽證筆錄》;2、王某《聽證申請書》。該組證據(jù)證明被申請人已經(jīng)依法履行處罰告知程序和處罰聽證程序，該處罰程序合法。

二、如何認(rèn)定存在違法的情節(jié)嚴(yán)重情形。通過以上證據(jù)的審查判斷，申請人分別于2011年7月22日、2012年4月9日被A市公安消防大隊(duì)和B市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局作出行政處罰決定書，罰由均是偽造檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，出具與事實(shí)不符的檢測報告。從違法行為和行政處罰決定作出時間看，間隔時間均不滿一年。因此行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請人在一年時間內(nèi)兩次因偽造檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，出具與事實(shí)不符的檢測報告被相關(guān)部門實(shí)施行政處罰，證據(jù)確鑿，被申請人據(jù)此作出行政處罰決定具有充分的事實(shí)依據(jù)。從被申請人作出本案行政處罰決定的主要法律依據(jù)看，《某省檢測機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第五十條僅規(guī)定了偽造、變造檢驗(yàn)報告或者其數(shù)據(jù)、結(jié)果，或者檢驗(yàn)報告有重大失誤，情節(jié)嚴(yán)重的對單位并處吊銷計量認(rèn)證合格證書;直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員三年內(nèi)不得從事檢驗(yàn)服務(wù)活動。但是，《某省檢測機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》中并未明確界定哪些情形屬于情節(jié)嚴(yán)重的情形，因此如何認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重情形成為本案爭議的焦點(diǎn)問題。在行政復(fù)議實(shí)踐中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為認(rèn)定違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”應(yīng)綜合以下三個方面進(jìn)行考量，確保過罰相適應(yīng)，在打擊違法行為的同時保障當(dāng)事人的合法權(quán)益：一、違法數(shù)額大小。違法所得及其收益的數(shù)額大小往往顯現(xiàn)出違法行為人的主觀惡性以及對正常執(zhí)法活動和社會管理秩序的危害性，因此，數(shù)額巨大的行為應(yīng)認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”。二、違法行為次數(shù)。當(dāng)一定期間內(nèi)違法行為的次數(shù)較多，行為人此時連續(xù)實(shí)施類似違法行為，往往具有較強(qiáng)的社會危害性，因此違法行為在一定期間內(nèi)次數(shù)較多的應(yīng)認(rèn)定為“情節(jié)嚴(yán)重”。三、其他違法行為要素，如違法行為人的手段、和違法行為的性質(zhì)、后果等。

從本案案情看，申請人在不到一年期限內(nèi)連續(xù)兩次因偽造檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，出具與事實(shí)不符的檢測報告被有關(guān)機(jī)關(guān)作出行政處罰，明顯符合以違法行為次數(shù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》(國質(zhì)檢法[2010]720號)第十七條第二款第(四)項(xiàng)規(guī)定中也能得到支持，該規(guī)定為“違法行為收到行政處罰后兩年內(nèi)再次實(shí)施相同或者相近違法行為的，應(yīng)當(dāng)從重行政處罰”，也是從違法行為次數(shù)角度規(guī)定了從重處罰的情形。從重處罰情形和情節(jié)嚴(yán)重情形雖然字面意思不完全一致，但是在實(shí)質(zhì)含義方面具有很大重疊，因此從重處罰情形的規(guī)定對本案具有重要的參照意義。另外，從本案違法行為的性質(zhì)和后果要素看，申請人作為消防檢測機(jī)構(gòu)，具有嚴(yán)格實(shí)施檢測的法定責(zé)任，其偽造消防檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果，忽視消防安全責(zé)任的做法，雖未實(shí)際造成嚴(yán)重的消防安全事故，但是給人身和財產(chǎn)安全埋下消防安全事故隱患。綜上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，申請人在本案中存在違法情節(jié)嚴(yán)重的情形，被申請人作出行政處罰決定，符合過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，因此作出維持的行政復(fù)議決定。

辦案體會

一、重視證據(jù)審查判斷在行政復(fù)議工作中的作用。隨著《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施，行政復(fù)議程序準(zhǔn)司法化理念漸入人心?！缎姓?fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》這兩部法律雖然規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的取證權(quán)，被申請人的舉證責(zé)任、舉證期限及其違反規(guī)定的法律后果，申請人的舉證義務(wù)，當(dāng)事人查閱證據(jù)的閱卷權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)審查證據(jù)的原則性規(guī)定等，但是在行政復(fù)議證據(jù)的審查判斷方面來說仍然有很多地方需要完善，例如行政復(fù)議證據(jù)的種類、質(zhì)證規(guī)則、證據(jù)效力規(guī)則、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等。這些證據(jù)審查判斷方面的規(guī)則缺失導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在辦理復(fù)雜案件過程中常常遇到無法判斷、無法確認(rèn)的事實(shí)，也影響到行政復(fù)議工作的實(shí)質(zhì)性提高和復(fù)議決定的說服力。我們認(rèn)為，行政復(fù)議決定書的論證和說理要求，應(yīng)當(dāng)建立在證據(jù)確鑿的事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上。因此，可以說行政復(fù)議決定的公正性和可接受性的關(guān)鍵在于扎實(shí)的證據(jù)審查判斷工作。

二、通過證據(jù)審查判斷限制行政復(fù)議的自由裁量權(quán)。目前《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》是建立在權(quán)利保障和內(nèi)部監(jiān)督的制度設(shè)計理念之上，復(fù)議機(jī)關(guān)又都是被復(fù)議機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，實(shí)踐中不少復(fù)議機(jī)關(guān)習(xí)慣于從內(nèi)部監(jiān)督的角度進(jìn)行審查，再加上制度設(shè)計給予的過大的自由裁量權(quán)，容易降低對權(quán)利救濟(jì)的要求，使得部分復(fù)議決定不易得到司法審查和社會的認(rèn)同。行政復(fù)議制度能否廣泛被社會認(rèn)可，關(guān)鍵在于限制自由裁量權(quán)，使復(fù)議制度能在最大程度上實(shí)現(xiàn)對當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)功能;從另一方面說，對當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)功能發(fā)揮得越充分，其內(nèi)部監(jiān)督的作用也能發(fā)揮的越好。從目前的復(fù)議實(shí)踐現(xiàn)狀看，要重視對證據(jù)審查判斷的作用，通過建立證據(jù)審查判斷規(guī)則限制行政復(fù)議的自由裁量權(quán)，讓行政復(fù)議制度更好地發(fā)揮其制度作用。從本案來看，被申請人作出的吊銷申請人計量認(rèn)證合格證書，并對直接責(zé)任人袁某罰處三年內(nèi)不得從事檢驗(yàn)服務(wù)活動，處罰力度是很大的。申請人向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議，本身是基于對復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)可，因此本案復(fù)議工作人員依法實(shí)施了調(diào)查權(quán)，查閱、調(diào)取了大量證據(jù)，并對這些證據(jù)材料進(jìn)行了專業(yè)的審查判斷。由于本案的復(fù)議決定建立在扎實(shí)的證據(jù)審查和事實(shí)認(rèn)定基礎(chǔ)上，因此申請人對本案的復(fù)議決定表示接受。