申請公開信訪處理程序中相關(guān)信息的應(yīng)否適用《政府信息公開條例》

申請公開信訪處理程序中相關(guān)信息的應(yīng)否

適用《政府信息公開條例》

——趙某認為某直轄市政府未履行政府信息公開職責(zé)提起行政復(fù)議裁決案

國務(wù)院法制辦最近印發(fā)的《行政復(fù)議工作動態(tài)》(2014年第2期)摘登了行政復(fù)議裁決案例，對應(yīng)否適用《政府信息公開條例》公開信訪處理過程中的信息問題進行了破題。現(xiàn)將該案件裁決情況及解析意見介紹如下，供參考。

一、案情及裁決結(jié)果

當(dāng)事人趙某因房屋拆遷糾紛向某直轄市政府法制辦提交信訪材料。該直轄市政府法制辦受理其信訪事項后，在法定期限內(nèi)直接對其做了信訪答復(fù)。趙某為質(zhì)疑信訪處理程序，向該直轄市政府提出以下三類政府信息公開申請：一是要求公開對其信訪事項的受理告知及送達憑證;二是要求公開未收到信訪受理告知的情況下，如何獲取受理告知的依據(jù)文件。趙某向該直轄市政府申請行政復(fù)議。該直轄市政府分別予以維持后，趙某又向國務(wù)院提出行政復(fù)議裁決申請。國務(wù)院法制辦受理后，認為涉案的直轄市政府不負有依照《政府信息公開條例》公開信訪處理程序中相關(guān)信息的法定職責(zé)。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第一項規(guī)定，申請人認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)申請行政復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機關(guān)沒有相應(yīng)法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請。據(jù)此，國務(wù)院法制辦依法裁決駁回了趙某提出的行政復(fù)議裁決申請。

二、國務(wù)院法制辦研判意見

國務(wù)院法制辦研究認為，趙某在信訪機關(guān)已經(jīng)做出信訪答復(fù)的情形下，仍從受理告知本身、對不告知的監(jiān)督機關(guān)、獲取告知的依據(jù)文件等三個不同角度提出政府信息公開申請，其本意都是為了質(zhì)疑信訪處理程序中的相關(guān)信息。妥善處理本案，關(guān)鍵是要明確在法律上如何看待和處理趙某要求公開信訪處理程序中相關(guān)信息的申請。國務(wù)院裁決意見認為，對要求公開信訪處理程序中相關(guān)信息的申請，行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》進行處理，而可以告知信訪人依照《信訪條例》的規(guī)定處理。

三、解析意見

我們贊同國務(wù)院法制辦的裁決意見。信訪作為群眾反映問題，提出建議、意見或者投訴的活動，是有關(guān)主體行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式。信訪本身是實現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，但不是一項權(quán)利;從立法目的來講，加強和改進信訪工作的根本目的是使現(xiàn)有的各種糾錯、救濟機制更加暢通、有效地運轉(zhuǎn)，不是要另起爐灶創(chuàng)設(shè)一套新的糾錯、救濟機制，更不是解決糾紛的法定途徑。信訪在現(xiàn)有法律制度體系中的定位應(yīng)當(dāng)明確，與訴訟、復(fù)議、仲裁等法定的糾紛解決途徑的界限應(yīng)當(dāng)分明。我們認為，應(yīng)否適用《政府信息公開條例》處理關(guān)于信訪處理過程中的信息的公開申請，應(yīng)在這個前提下進行分析。

1、《政府信息公開條例》與《信訪條例》規(guī)定的信息獲取途徑存在沖突。

《信訪條例》和《政府信息公開條例》分別規(guī)定了不同的信息答復(fù)主體、程序、職責(zé)和監(jiān)督機制等情況。判斷應(yīng)否適用《政府信息公開條例》處理申請公開信訪過程中的信息問題，應(yīng)從法律位階、制度功能、實際操作性等方面分析：1、從法律位階看，《信訪條例》是規(guī)范信訪行為和程序的專門制度，該條例規(guī)定了信訪人獲取信訪機構(gòu)作出受理告知、信訪處理及復(fù)查、復(fù)核意見等信息的專門程序?！墩畔⒐_條例》是規(guī)范政府及部門履行信息公開職責(zé)、方式和程序的一般性制度。按照特別法優(yōu)于一般法的原則，不應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》。2、從制度功能看，《信訪條例》是規(guī)范群眾向政府及部門反映情況、提出建議、意見或投訴請求的，并且規(guī)定了復(fù)查、復(fù)核等監(jiān)督程序。信訪人申請公開信訪處理過程中的相關(guān)信息，一般是因信訪機構(gòu)未滿足其信訪訴求而質(zhì)疑信訪處理行為，與《政府信息公開條例》規(guī)定發(fā)揮政府信息對群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用存在根本差異。3、從實際操作看，《信訪條例》和《政府信息公開條例》分別規(guī)定了不同的信息答復(fù)主體和答復(fù)程序，在信訪人要求的獲取信息途徑不明確的情況下，不便于如何確定答復(fù)機關(guān)和答復(fù)程序。除此之外，難以防止信訪答復(fù)部門與政府信息答復(fù)部門互相推諉答復(fù)義務(wù)。

2、適用《政府信息公開條例》公開信訪處理過程中的信息存在權(quán)利救濟的制度性困難。信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響。從目前的制度設(shè)計看，信訪未建立與訴訟、復(fù)議程序之間的關(guān)聯(lián)性渠道，而是設(shè)置了專門的救濟程序，即獨立的復(fù)查、復(fù)核程序。《信訪條例》的精神也是盡量避免信訪途徑與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的交叉和重復(fù)，并未規(guī)定可以尋求司法救濟和復(fù)議救濟，其中第三十四條和三十五條規(guī)定的信訪三級終結(jié)機制充分體現(xiàn)了這種排他性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于不服信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》中明確認為信訪人對信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理;對信訪事項有權(quán)處理的行政機關(guān)依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。在目前的行政復(fù)議工作中，為了防止出現(xiàn)信訪——復(fù)議——信訪的交織現(xiàn)象，也并未將信訪處理行為納入受理范圍。如果適用《政府信息公開條例》處理信訪處理過程中的信息公開申請，一是將導(dǎo)致大量信訪事項通過轉(zhuǎn)化為政府信息公開爭議進入復(fù)議和訴訟程序，打亂現(xiàn)在復(fù)議、司法、信訪等專門程序的既有法律秩序;二是大量信訪事項進入復(fù)議和司法程序后復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)因無法對信訪事項進行實質(zhì)審理，最終也無法對信訪人的訴求進行救濟，可能出現(xiàn)復(fù)議、司法程序連續(xù)空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，進一步損害復(fù)議、司法的公信力。