【案例探討】A公司不服甲市質(zhì)監(jiān)局行政處罰復議案

一、案情介紹

2009年11月11日，甲市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下稱甲市局）對該市B公司進行檢查，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)5輛Z市A公司生產(chǎn)的電動汽車，沒有經(jīng)過強制性產(chǎn)品認證（以下簡稱CCC認證），貨值金額為19.5萬元。甲市局進一步調(diào)查，取得以下證據(jù)和依據(jù)：①A公司取得了國家質(zhì)檢總局發(fā)放的特種設備制造許可證，項目包括場（廠）內(nèi)專用旅游觀光車輛/蓄電池觀光車。②A公司與B公司簽訂“電動汽車銷售代理合同”，約定B公司代理A公司銷售其生產(chǎn)的“A”牌系列電動汽車，運輸方式為B公司自行提貨，A公司倉庫為交貨地。但合同實際履行方式是A公司發(fā)貨，交貨地為B公司。③B公司銷售發(fā)票上商品名稱為“電動車”或“電動汽車”。④該系列電動汽車曾被B公司銷售給房地產(chǎn)公司作為看房車，也有居民購買用于出行。在Z市街頭還發(fā)現(xiàn)，城管人員以該系列電動車為巡防用車，在市區(qū)內(nèi)道路上行駛執(zhí)行公務。⑤甲市局收集了國家認監(jiān)委《機動車輛類CCC認證實施規(guī)則》（汽車產(chǎn)品）和《機動車運行安全技術(shù)條件》等規(guī)定，并就電動汽車是否屬于CCC認證產(chǎn)品范圍向國家認監(jiān)委請示，認監(jiān)委于2010年5月27日復函稱，CCC認證范圍為：“市場上銷售的電動汽車主要以純電源或電源燃油混合動力作為驅(qū)動，在中國公路或城市道路上供乘用行駛，最高時速設計30-100（km/h），總質(zhì)量1200-1500（kg）。”

調(diào)查結(jié)束，甲市局向A公司下達了行政處罰告知書，并告知了聽證權(quán)利。A公司提出聽證申請。因?qū)脮r到達聽證現(xiàn)場的人員沒有出具委托手續(xù)，甲市局視為該公司放棄聽證權(quán)利。

2010年8月11日，甲市局以Z市A公司生產(chǎn)、銷售的5輛“A”牌電動汽車，沒有經(jīng)過CCC認證，違反《認證認可條例》第28條關(guān)于“為了保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環(huán)境，國家規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過認證的，應當經(jīng)過認證并標注認證標志后，方可出廠、銷售、進口或者在其他經(jīng)營活動中使用”的規(guī)定為由，根據(jù)第67條關(guān)于“列入目錄的產(chǎn)品未經(jīng)認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經(jīng)營活動中使用的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”的規(guī)定，對A公司作出行政處罰決定，“責令改正，處15萬元罰款。”

A公司不服，于2010年8月16日向乙省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下稱省局）提出行政復議申請，請求依法撤銷被申請人作出行政處罰決定。省局依法受理了復議申請。經(jīng)過審理，以事實不清證據(jù)不足為由撤銷了該行政處罰決定。

二、分析

復議審理圍繞幾個焦點問題展開。

1.A公司生產(chǎn)、銷售未經(jīng)CCC認證電動汽車的違法行為是否成立？

申請人認為：違法行為不成立。該公司持有特種設備制造許可證，制造的是廠（場）內(nèi)專用機動車。該特種車輛不需要到交通管理部門辦理機動車輛牌照，不是在中國公路或城市道路上行駛的車輛，不屬于需要經(jīng)過CCC認證的汽車產(chǎn)品。申請人生產(chǎn)的這些電動車，如果購買人購買后在公路或城市道路上行駛，則應當處罰駕駛?cè)?，與生產(chǎn)者無關(guān)。因此，申請人違法行為不成立。

被申請人認為：違法行為成立。①根據(jù)《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB7258-2004）、《機動車輛類CCC認證實施規(guī)則》（汽車產(chǎn)品）和國家認監(jiān)委認辦函（2010）133號復函規(guī)定，電動汽車應當通過CCC認證方可出廠、銷售。②申請人取得 “蓄電池觀光車”特種設備制造許可證，與電動汽車應取得的CCC認證并不矛盾。申請人所生產(chǎn)的電動汽車用于城管執(zhí)法用車，顯然是在中國公路或城市道路上行駛供乘用或載貨，應當取得CCC認證。③申請人是以電動汽車之名向外銷售，在銷售合同、發(fā)票中明確了其所售產(chǎn)品為“電動汽車”“ 電動車”，并非特種設備。

復議機關(guān)認為：被申請人認定申請人銷售未經(jīng)CCC認證的產(chǎn)品事實不清，證據(jù)不足。①《特種設備安全監(jiān)察條例》第99條規(guī)定：“場（廠）內(nèi)專用機動車輛，是指除道路交通、農(nóng)用車輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域使用的專用機動車輛。”而國家認監(jiān)委2008年第1號公告《關(guān)于修訂<機動車輛類（汽車產(chǎn)品）CCC認證實施規(guī)則>的公告》規(guī)定：“本規(guī)則適用于可在中國公路及城市道路上行駛的M類汽車、N類汽車和O類掛車；不適用于在軌道上行駛的車輛，農(nóng)業(yè)與林業(yè)用拖拉機和各種工程機械以及其他非道路車輛和三類底盤。”由此可知，機動車輛CCC認證不適用于“非道路車輛”， 場（廠）內(nèi)專用機動車輛（即特種設備）制造許可不適用于道路交通用車輛，特種設備制造許可和汽車CCC認證兩種準入制度管理范圍不相交叉。國家質(zhì)檢總局為A電動車頒發(fā)特種設備制造許可證，即是肯定了該種產(chǎn)品是非道路車輛，不屬于CCC認證范圍。要求申請人持雙證生產(chǎn)，沒有法定依據(jù)。申請人在持有場（廠）內(nèi)專用機動車輛制造許可證的情況下，只要生產(chǎn)的蓄電瓶觀光車是批準車型，即是合法制造特種設備的行為，不應當以出廠、銷售未經(jīng)CCC認證的產(chǎn)品為由予以查處。②被申請人關(guān)于“申請人在銷售合同中明確其所售產(chǎn)品為電動汽車而非特種設備，且以電動汽車之名對外銷售，因此應當進行CCC認證”的主張不能成立。根據(jù)GB 7258-2004《機動車運行安全技術(shù)條件》中的規(guī)定，汽車是指“ 由動力驅(qū)動，具有四個或四個以上車輪的非軌道承載的車輛，主要用于：載運人員和/或貨物；牽引載運貨物的車輛或特殊用途的車輛；特殊用途”，還包括“與電力線相聯(lián)的車輛，如無軌電車；整車整備質(zhì)量超過 400kg 的三輪車輛。”而電動汽車是“純電動汽車、混合動力（電動）汽車和燃料電池電動汽車的總稱。”因此，申請人將獲準制造的蓄電瓶觀光車標注為電動汽車，并不違反上述規(guī)定，更不能由此就認定其生產(chǎn)的是應當經(jīng)過CCC認證的道路車輛，而非場（廠）內(nèi)專用機動車輛。③將申請人售出的車輛作為城管用車或其他道路交通使用，是用戶的行為，申請人不應當為此承擔行政責任。況且，被申請人查處的是申請人在甲市的銷售行為，因此，其所提供的Z市街頭A電動車被用作城管執(zhí)法車輛的音像資料，與其認定的申請人在甲市銷售未經(jīng)CCC認證的5輛電動汽車的事實之間，缺乏關(guān)聯(lián)性。

本案中，如果A公司超出批準的范圍生產(chǎn)蓄電池觀光車，則可以考慮按照《認證認可條例》追究其出廠、銷售未經(jīng)CCC認證產(chǎn)品的責任。如果A公司未按照《特種設備安全監(jiān)察條例》和國家質(zhì)檢總局《機電類特種設備制造許可規(guī)則（試行）》的要求，正確履行標識義務，附相應的設計文件、產(chǎn)品質(zhì)量合格證明、安裝及使用維修說明、監(jiān)督檢驗證明等文件，在產(chǎn)品包裝、質(zhì)量證明書或產(chǎn)品合格證上標明《制造許可證》編號及有效日期，甚至有意誤導用戶將該產(chǎn)品用于道路交通，則該公司不僅應當承擔其標識違法的行政法律責任，給用戶造成損失的（譬如無法掛牌上路行駛，上路被處罰等），還應當承擔相應的民事法律責任。但是，甲市局在辦理該案時，并沒有對行政相對人出廠、銷售的產(chǎn)品是否系批準的型式，以及標識是否符合法定要求進行調(diào)查，沒有對相應的規(guī)定進行認真分析研究，忽視了特種設備制造許可證所保障的當事人權(quán)利，故而沒有得到復議機關(guān)的認同。

2.假設違法行為成立，甲市局是否有管轄權(quán)？

申請人認為，申請人的公司所在地是Z市，不在被申請人的管轄范圍內(nèi)。盡管申請人與B公司簽訂有銷售代理合同，但B公司是以自己的名義對外銷售車輛，出具發(fā)票，二者實際上構(gòu)成買賣合同關(guān)系。被申請人的調(diào)查對象始終是B公司，因此即使違法行為成立，行政相對人也應當是B公司，而不是申請人。被申請人超越職權(quán)處罰申請人，是濫用行政職權(quán)的行為。

被申請人認為：申請人與B公司簽訂“銷售代理合同”，B公司的銷售行為應當視為申請人的銷售行為，該局對此有管轄權(quán)。

復議機關(guān)認為：B公司與申請人簽訂的“銷售代理合同”，依照《民法通則》有關(guān)代理權(quán)的規(guī)定審查，應當予以認定，其銷售行為應當視為申請人的行為，因此，被申請人對此類案件有管轄權(quán)。但是，此類事項，生產(chǎn)行為發(fā)生地的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門同樣具有管轄權(quán)，由其管轄更為便捷、高效、有序。

3.聽證會前A公司代表未出示委托手續(xù)，能否直接視為放棄聽證權(quán)利？

申請人認為：申請人申請了聽證，在聽證會現(xiàn)場，申請人的被委托人因未帶授權(quán)委托書，而被主持人 “視為申請人放棄聽證權(quán)利”。申請人的授權(quán)委托人不熟悉聽證程序，僅因未帶委托書就剝奪其權(quán)利，顯然程序不當。

被申請人認為：該局告知了申請人聽證的權(quán)利及注意事項，聽證會不能舉行的責任在申請人。

復議機關(guān)認為：申請人提出的被申請人剝奪其聽證權(quán)利的主張不成立。申請人在被申請人已正確告知注意事項的情況下，未按要求出示授權(quán)書，應當對聽證會不能舉行的后果承擔責任。但是，從服務企業(yè)的角度講，被申請人在聽證正常舉行后，再對聽證參加人的代理權(quán)限進行補充核實，更為妥當。

據(jù)此，復議機關(guān)以事實不清證據(jù)不足為由撤銷了甲市局行政處罰。

三、啟示

1.整合監(jiān)管制度，以一種市場準入手段管理一種生產(chǎn)行為

本復議案件引起爭議的是基層局的行政處罰行為，但問題產(chǎn)生的根源是在管理制度之間的不協(xié)調(diào)。特種設備制造許可與CCC認證制度，本質(zhì)上講，都是以保障車輛行駛安全為目的的市場準入制度。從行政機關(guān)管理的角度看，兩種制度有諸多不同，但對企業(yè)而言，沒有質(zhì)的區(qū)別。單單從管理制度的條文上看，廠（場）內(nèi)機動車制造許可與CCC認證（電動汽車）的管理范圍互相排除，互不交叉，但實則不然。由于二者是以用途而不是以參數(shù)劃分管理范圍，實踐中很容易出現(xiàn)要么搶著管，要么都不管的情況。本案中，該蓄電池觀光車獲得了廠（場）內(nèi)機動車制造許可證，但從參數(shù)（最高時速設計30-100km/h，總質(zhì)量1200-1500kg）上看，又在認監(jiān)委公布的電動汽車認證范圍內(nèi)。而且從用途上看，該蓄電池觀光車既可用于工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域，又完全能夠被用于道路交通。道理很簡單，如果該電動車在旅游景區(qū)危險復雜道路上行駛，其安全性能可以滿足需要的話，沒有理由認為在城鄉(xiāng)道路行駛會是不安全的。僅僅因為車輛售出后可能有兩種用途（工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域和道路交通），就同時以兩種管理制度來約束生產(chǎn)者，是典型的重復管理，既增加企業(yè)的經(jīng)營成本，又增加行政管理成本，不符合減少行政審批項目，深化行政審批制度改革的要求。類似現(xiàn)象在行政管理中并不少見。因為這兩種準入制度的制定實施機關(guān)都為國家質(zhì)檢總局，所以應當也有可能予以整合，合理確定彼此的管理范圍，確保用一種準入制度，規(guī)范一種生產(chǎn)行為。譬如，以參數(shù)，而不是僅僅以用途來劃分廠（場）內(nèi)機動車制造許可與CCC認證（電動汽車）的管理范圍。

2.對CCC認證要注重源頭監(jiān)管

目前，各地在CCC認證監(jiān)管中，以外地生產(chǎn)企業(yè)在本地銷售未經(jīng)CCC認證的產(chǎn)品為由予以處罰的情況比較普遍。本案中，執(zhí)法機關(guān)認定銷售行為，也即管轄權(quán)的依據(jù)是A公司與B公司的代銷合同，有些地方甚至僅僅以生產(chǎn)者送貨上門來認定銷售行為。雖然復議中對管轄權(quán)作了肯定，但筆者認為不宜鼓勵此類行為。CCC認證監(jiān)管有出廠、銷售、在經(jīng)營活動中使用、進口四個環(huán)節(jié)，其中生產(chǎn)者的銷售行為是“出廠”的自然延續(xù)，生產(chǎn)者必然又是銷售者。如果因為生產(chǎn)者送貨上門銷售產(chǎn)品到外地，外地的質(zhì)監(jiān)部門就主張管轄權(quán)的話，勢必造成人為的管轄沖突。須知，生產(chǎn)行為發(fā)生地質(zhì)監(jiān)部門對同一行為的管轄權(quán)是不言而喻的，而且也更為便捷、有效。故此，筆者主張，生產(chǎn)者異地直接銷售未經(jīng)CCC認證產(chǎn)品的違法行為，應當被其出廠行為吸收，由生產(chǎn)行為發(fā)生地質(zhì)監(jiān)部門予以處罰，各地質(zhì)監(jiān)部門對當?shù)氐匿N售企業(yè)進行監(jiān)管，以保證行政執(zhí)法的有序和有效。

3.充分保護當事人權(quán)益

本案中，申請人提出聽證申請，按時到達聽證會現(xiàn)場。僅僅因為未出示委托手續(xù)而被執(zhí)法機關(guān)視為放棄聽證權(quán)利。這種作法雖然不足以構(gòu)成程序違法，但以建設服務型政府的要求衡量，顯然不能首肯。聽證是一個特殊的調(diào)查程序，其目的是為了通過當事人參與，面對面地進行交流和溝通，查清事實，進而作出合法合理的行政決定，取得當事人的理解和接受。為此，本案的被申請人完全可以采取更為靈活的處理方式，以充分保障當事人的參與權(quán)、知情權(quán)。賞宜從寬，罰宜從嚴，嚴于律己，寬以待人，是法治政府、服務型政府的應有之義。