引入行政合同 強(qiáng)化法治機(jī)制——對法治檢驗檢疫建設(shè)的一點思考

隨著社會的進(jìn)步，行政管理的形式由過去秩序行政為主的單一的命令行政,逐步過渡到以公共服務(wù)為主的多元化行政管理，行政管理手段也從傳統(tǒng)的行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等發(fā)展為包括獎勵、允諾、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、咨詢、服務(wù)等非權(quán)力行政手段在內(nèi)的多種形式，從而，行政管理主體與行政相對人有了許多非單向性的合意，即形成政府契約，因而也就有了行政合同的出現(xiàn)。而在行政法比較發(fā)達(dá)的西方一些國家，早就主張并嘗試了用行政合同來管理國家、社會，并形成相對成熟的理論。在我國，法學(xué)界就行政合同也有較多的探索和研究，并有了相當(dāng)多的建樹。十多年前，全國人大在起草《合同法》的過程中，有許多行政法學(xué)者呼吁在《合同法》中對行政合同作出相應(yīng)規(guī)定。但是沒有被采納，到目前為止，行政合同只是行政法學(xué)的名詞或術(shù)語，并沒有獲得立法的位置。當(dāng)然，今后行政合同能否登上立法的“大雅之堂”，還有許多理論和實踐上的阻力或障礙。還需要對其探索和甄別，但是，行政合同既然在現(xiàn)實生活和現(xiàn)有的行政管理過程中客觀存在著，我們就應(yīng)該進(jìn)行研究和分析，如果它對行政管理有益，對行政法治建設(shè)有益，對檢驗檢疫法治建設(shè)有益，我們就應(yīng)該大膽引入。

作為合同，有廣義和狹義之分，廣義的合同概念是指以確定權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，例如除民法中的民事合同以外，還包括行政法上的行政合同，勞動法中的勞動合同，國際法上的國家合同等等。狹義的合同概念是將合同僅僅視為民事合同，如《民法通則》第85條規(guī)定“合同是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議”，我國民法就采納了狹義的合同概念。

在檢驗檢疫日常業(yè)務(wù)中，一個普遍、反復(fù)出現(xiàn)的報檢、受理、檢驗檢疫（檢測）、出證放行活動，其實就是一個合同行為的過程。發(fā)貨人（或收貨人及其代理人，稱要約人，下同）向檢驗檢疫機(jī)構(gòu)申請報檢，從合同法理論上講，就是“要約”——是希望和他人訂立合同的意思表示。即一方當(dāng)事人以締結(jié)合同為目的，向另一方當(dāng)事人所作的意思表示。如檢驗檢疫機(jī)構(gòu)受理發(fā)貨人的報檢了，那就是接受要約，這從合同理論上講就是“承諾”——是指受要約人同意要約的意思表示，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)作為受要約人同意要約的條件，以締結(jié)合同的意思表示，承諾的法律效力在一經(jīng)承諾并送達(dá)或告知于要約人，合同便告成立。

當(dāng)合同成立，雙方就應(yīng)當(dāng)切實履行，假如要約人不如實申報或者參假使假，即發(fā)生了不依法、依約履行合同所明示的或未明示的（在合同條款中未明確，但是法律法規(guī)已公布并明確的）行為。作為受要約人的檢驗檢疫機(jī)構(gòu)，便可依照行政合同和法律法規(guī)規(guī)定，對其實施行政監(jiān)管、行政處罰等，如要約人涉及觸犯刑律的，受要約人將移送司法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。假如，受要約人（檢驗檢疫機(jī)構(gòu)的工作人員）玩忽職守、濫用職權(quán)，或者行政不作為，如超過履約時效，造成要約人經(jīng)濟(jì)損失的，除賠償其經(jīng)濟(jì)損失外，對檢驗檢疫機(jī)構(gòu)及其工作人員予以追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在履行行政合同過程中發(fā)生違約、違法行為也必定要被追責(zé)，根據(jù)違約、違法的不同情況和情節(jié)，可以追究以下幾種責(zé)任：一是權(quán)力機(jī)關(guān)（人大、監(jiān)察部門等）對檢驗檢疫機(jī)構(gòu)通過執(zhí)法檢查和提出建議的方式進(jìn)行糾正；二是司法機(jī)關(guān)追責(zé)，即要約人依據(jù)合同和我國的法律規(guī)定，向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟（包括行政復(fù)議的前置程序），如檢驗檢疫機(jī)構(gòu)的工作人員觸犯刑事法律的，司法機(jī)關(guān)將追究其刑事責(zé)任；三是由檢驗檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部追責(zé)，根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定可以對工作人員進(jìn)行罷免，罷免主要是針對各級檢驗檢疫機(jī)構(gòu)的行政首長作出的，更多的是進(jìn)行行政處分。如根據(jù)《公務(wù)員法》之規(guī)定對檢驗檢疫工作人員存在玩忽職守、貽誤工作或者濫用職權(quán)、侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的，可以給予警告、記過、記大過、降職、撤職、直至開除的行政處分。除上述外，因檢驗檢疫工作人員的違法行為，產(chǎn)生國家賠償?shù)?，可以依?jù)我國《國家賠償法》之規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員、或者受委托的組織或個人承擔(dān)部分或者全部的賠償費(fèi)用。

由上所述，行政合同可以使當(dāng)事人雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明晰化，而且在履行合同過程都有各自所依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)章，都受合同條款的制約，如有違約和違規(guī)，均受到相應(yīng)的法律法規(guī)的制裁。對行政機(jī)關(guān)而言，行政合同的實施引起了觀念上的巨大變革，在理論層面，對現(xiàn)代行政法的概念、基本原則以及機(jī)制創(chuàng)新具有積極意義，在實踐層面，對建設(shè)法治質(zhì)檢、法治檢驗檢疫，尤其是將“以人為本、執(zhí)法為民”的理念通過制度和機(jī)制確定下來，更好地規(guī)范行政權(quán)力的行使，有效地制約和防止檢驗檢疫工作人員濫用職權(quán)以及亂作為或者不作為行為的發(fā)生。行政合同的廣泛使用，將會減低檢驗檢疫對行政相對人進(jìn)行單方命令式的行政安排，以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，便于其理解，容易使其接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，從而有利于化解管理與被管理之間可能產(chǎn)生的矛盾，有利于和諧社會建設(shè)。

以上是筆者試圖從行政合同客觀存在于檢驗檢疫日常業(yè)務(wù)工作的現(xiàn)實，陳述了引入行政合同機(jī)制或者行政合同法律制度，對于增強(qiáng)檢驗檢疫工作人員行政合同的法律意識和“以人為本、執(zhí)法為民”責(zé)任意識，對于規(guī)范其實施檢驗檢疫的具體行為，對于建立和完善法治檢驗檢疫的內(nèi)部管理機(jī)制都有實質(zhì)性的現(xiàn)實意義。

誠然，我國目前對行政合同立法（包括：行政合同糾紛的救濟(jì)等法律制度）仍然處于空白狀態(tài)，這給行政合同法律制度的實施帶來很大的困難，但是，行政合同作為一種靈活、柔性的行政管理方式，在世界各國的行政管理中越來越廣泛的運(yùn)用。行政合同在我國的也已經(jīng)出現(xiàn)，早在1990年5月，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例中明確規(guī)定并體現(xiàn)了許多行政合同所特有的內(nèi)容和規(guī)則。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，行政合同作為一個全新的行政管理手段必將得到實務(wù)界和學(xué)界的統(tǒng)一認(rèn)可，行政合同制度也一定會在法律上得到鞏固和完善，最終實現(xiàn)行政合同的法制化，進(jìn)而成為依法行政的重要組成部分。

當(dāng)前，全國質(zhì)檢系統(tǒng)正在認(rèn)真落實總局關(guān)于“強(qiáng)質(zhì)檢”——“建設(shè)法治質(zhì)檢”的總體要求，作為具有典型行政合同行為存在的檢驗檢疫系統(tǒng)，可以“先行先試”，在具體的實踐中摸索并推動行政合同機(jī)制的建立和完善，由此進(jìn)一步加強(qiáng)檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)部管理，進(jìn)一步增強(qiáng)檢驗檢疫工作人員的“執(zhí)法為民”的宗旨意識和行政合同法律意識，進(jìn)一步從制度建設(shè)上規(guī)范檢驗檢疫的執(zhí)法行為，進(jìn)而進(jìn)一步促進(jìn)法治質(zhì)檢、法治檢驗檢疫建設(shè)的深化。