中國特色社會(huì)主義法律體系發(fā)展歷程的全景回顧

趙惜兵

黨的十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著我國開啟了改革開放歷史新時(shí)期。黨中央領(lǐng)導(dǎo)全黨和全國各族人民，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷把改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化偉大事業(yè)推向前進(jìn)，取得了舉世矚目的偉大成就。正是在這樣一個(gè)大背景大環(huán)境下，總結(jié)建國以來民主法制建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)開始起步并不斷推進(jìn)，經(jīng)歷了恢復(fù)重建、全面展開、形成框架、初步形成、基本形成到如期形成的過程。

新中國建立前后到黨的十一屆三中全會(huì)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展民主法制建設(shè)的艱辛探索，為中國特色社會(huì)主義法律體系的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在土地革命和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各個(gè)革命根據(jù)地，制定了許多代表人民意志和符合革命利益的政策法令，盡管它們?cè)谛问缴陷^為簡(jiǎn)單，而且不可避免地帶有地方性，但有力地保障和促進(jìn)了革命事業(yè)的發(fā)展，并成為社會(huì)主義法制的萌芽。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨提出了中國土地法大綱，實(shí)行耕者有其田的土地制度，并且提出了沒收官僚資本、保護(hù)民族工商業(yè)和保護(hù)人民民主權(quán)利等各項(xiàng)綱領(lǐng)；各個(gè)解放區(qū)人民政府，依據(jù)這些綱領(lǐng)，發(fā)布了許多比較系統(tǒng)的法規(guī)；1949年2月，黨中央發(fā)布了關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示，給人民民主法制的建設(shè)指明了方向。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，制定了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)，把黨的七大通過的毛澤東同志在“論聯(lián)合政府”報(bào)告中提出的政治綱領(lǐng)制度化、法律化，建國初期的一切法制建設(shè)都是以它為基礎(chǔ)的。新中國成立初期，我們黨根據(jù)共同綱領(lǐng)和中央人民政府組織法建立了中央國家機(jī)關(guān)和地方各級(jí)人民政府，領(lǐng)導(dǎo)了土地改革、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”等運(yùn)動(dòng)和大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。與此相適應(yīng)開展了全國范圍內(nèi)的法制建設(shè)，制定了地方各級(jí)人民政府和司法機(jī)關(guān)的組織通則，制定了工會(huì)法、婚姻法、土地改革法、法院暫行組織條例、懲治反革命條例、懲治貪污條例和全國人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法以及有關(guān)勞動(dòng)保護(hù)、民族區(qū)域自治和公私企業(yè)管理等法律、法令。所有這些法律、法令，對(duì)于維護(hù)革命秩序，保護(hù)人民利益，鞏固民族團(tuán)結(jié)，特別是摧毀一切舊制度，保障各項(xiàng)社會(huì)民主改革運(yùn)動(dòng)的勝利，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，起了很大的作用。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議制定了新中國第一部憲法，同時(shí)制定了全國人民代表大會(huì)組織法、國務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法。這些法律的制定標(biāo)志著國家的根本制度、國家生活的基本原則、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等以憲法和法律的形式初步確立。此后，根據(jù)憲法和黨的路線方針政策，國家又先后制定了一批法律、法規(guī)。截止到“文化大革命”前，中央人民政府、全國人大及其常委會(huì)共制定法律130多件，還起草了刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法等一批重要法律草案；國務(wù)院制定行政措施、發(fā)布的決議或者命令（相當(dāng)于國家法規(guī)）1500多件。這些法律法規(guī)的制定，為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。但是，1957年反右運(yùn)動(dòng)開始后，由于黨和國家工作中“左”傾錯(cuò)誤指導(dǎo)思想不斷發(fā)展和蔓延，黨提出的一系正確主張和方針政策沒能一貫堅(jiān)持，依領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，社會(huì)主義法制建設(shè)陷入徘徊；特別是“文化大革命”把“左”傾嚴(yán)重錯(cuò)誤推向極端，使社會(huì)主義法制遭受嚴(yán)重破壞，“作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大實(shí)際上被取消了；所謂‘舊政府’被造反派奪權(quán)，用‘革命委員會(huì)’取代了；公、檢、法被砸爛了”，過去制定的憲法和法律實(shí)際上也成為一紙空文，教訓(xùn)極其深刻。黨的十一屆六中全會(huì)總結(jié)這段歷史時(shí)指出，我們之所以犯“文化大革命”這樣的錯(cuò)誤，一個(gè)重要原因是“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會(huì)生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。”

1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)，認(rèn)真總結(jié)建國以來、特別是“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)決實(shí)行撥亂反正，作出了把黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策，實(shí)現(xiàn)了建國以來我們黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。十一屆三中全會(huì)深刻總結(jié)我國長期忽視民主法制建設(shè)的嚴(yán)重后果和慘痛教訓(xùn)，提出了發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制的歷史性任務(wù)，確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)方針。從此，我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)重新走上了健康發(fā)展的軌道，開啟了蓬勃發(fā)展的新的歷史時(shí)期，中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)開始起步并不斷發(fā)展，大致經(jīng)歷了重新起步、全面展開、快速推進(jìn)、初步形成和基本形成并形成等五個(gè)階段。

第一階段，重新起步階段，時(shí)間是從十一屆三中全會(huì)后到新憲法頒布，特點(diǎn)是法制建設(shè)重新提上黨和國家的重要議事日程，立法機(jī)構(gòu)重新建立或者恢復(fù)，根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)的需要，制定了一批撥亂反正和改革開放急需的法律法規(guī)；制定的現(xiàn)行憲法，為法律體系建設(shè)提供了憲法基礎(chǔ)；初步確立了符合國情的立法體制。這些顯著成就，成為中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)的重要開端。

黨的十一屆三中全會(huì)后，貫徹黨中央提出的在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行進(jìn)一步調(diào)整，在政治上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步安定的重大方針，根據(jù)十一屆三中全會(huì)確定的法制建設(shè)的方針和鄧小平同志有關(guān)民主法制建設(shè)的一系列指導(dǎo)原則，被迫中斷的立法工作重新提上黨和國家的重要議事日程。1979年2月，五屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議決定設(shè)立五屆全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)，協(xié)助全國人大常委會(huì)加強(qiáng)法制工作；3月13日，法制委員會(huì)正式成立并召開了第一次會(huì)議。法制委員會(huì)成立后，夜以繼日地工作，在過去工作的基礎(chǔ)上，僅用3個(gè)多月即起草了選舉法、地方組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等7部法律草案；1979年7月，五屆全國人大二次會(huì)議審議通過了這7部法律，標(biāo)志著新時(shí)期我國法制建設(shè)開局良好。之后，全國人大及其常委會(huì)緊緊圍繞改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的急需，制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、外國企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、民事訴訟法（試行）、經(jīng)濟(jì)合同法、商標(biāo)法、律師暫行條例、海洋環(huán)境保護(hù)法、食品衛(wèi)生法（試行）、關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定，批準(zhǔn)了國務(wù)院提出的廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例、國家建設(shè)征用土地條例，關(guān)于批準(zhǔn)長江南通港、張家港對(duì)外國籍船舶開放的決定等，還制定了婚姻法、國籍法、學(xué)位條例、關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定和環(huán)境保護(hù)法（試行）等一批法律。1980年11月，全國人大常委會(huì)通過決議，明確“建國以來全國人大及其常委會(huì)制定、批準(zhǔn)的法律、法令，除了同五屆全國人大制定的憲法、法律和五屆全國人大常委會(huì)制定、批準(zhǔn)的法令相抵觸的以外，繼續(xù)有效”。重申過去法律法規(guī)的效力，是健全法制的一項(xiàng)重要措施，對(duì)于保障現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，對(duì)于在立法任務(wù)重、力量不足的情況下，集中力量去制定最急需的法律，具有重要意義。1981年6月，全國人大常委會(huì)通過關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議，重新確立了法律解釋制度。1981年11月，全國人大常委會(huì)通過關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行法規(guī)的決議，開啟了改革開放后授權(quán)立法的先河。這些法制建設(shè)上的重要舉措，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主、保護(hù)人民民主權(quán)利，對(duì)于促進(jìn)對(duì)外開放和吸引外資，對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于逐步肅清十年內(nèi)亂給法制建設(shè)帶來的嚴(yán)重后果，鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面，重建社會(huì)主義法制的權(quán)威，起了重要作用。

1980年9月，五屆全國人大三次會(huì)議接受中共中央建議，決定成立憲法修改委員會(huì)，開始憲法修改工作。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過廣泛征求和研究各地方、各部門、各方面的意見和新中國建立以來規(guī)模最大的全民討論，憲法修改委員會(huì)先后5次召開會(huì)議對(duì)憲法草案進(jìn)行了研究修改，提出了憲法草案提請(qǐng)全國人大審議，1982年12月4日五屆全國人大五次會(huì)議通過了新憲法。新憲法是在1954年憲法的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)確定的路線、方針、政策，總結(jié)新中國成立以來我們建設(shè)社會(huì)主義的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是汲取“文化大革命”的教訓(xùn)制定出來的，它以根本大法的形式確認(rèn)了我國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度、根本任務(wù)和國家生活中最重要的原則，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)構(gòu)的組成和行使職權(quán)的原則。新憲法是我國的根本法，是治國安邦的總章程，是法律體系核心，具有最大的權(quán)威性和最高的法律效力。與憲法頒布的同時(shí)，全國人大還制定了全國人大組織法、國務(wù)院組織法，修改了選舉法和地方組織法，使國家組織和選舉法律制度更加健全和完善，也標(biāo)志著我國社會(huì)主義民主和法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的階段。

在這個(gè)階段，行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定工作同時(shí)起步。為了加強(qiáng)行政法制建設(shè)，國務(wù)院于1980年5月成立了國務(wù)院辦公廳法制局，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)審查國務(wù)院各部門報(bào)送國務(wù)院的法規(guī)；1981年7月成立了國務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心，負(fù)責(zé)對(duì)國務(wù)院各經(jīng)濟(jì)部門起草、修訂經(jīng)濟(jì)法規(guī)的工作進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)成立后，積極工作，協(xié)助國務(wù)院制定和批準(zhǔn)了一批國家法規(guī)。1979年7月，全國人大通過的地方組織法規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)享有制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力，改變了過去立法權(quán)集中在中央、地方?jīng)]有立法權(quán)的狀況，逐步向多層次的立法體制轉(zhuǎn)變。從1979年下半年到1980年上半年，各省、自治區(qū)、直轄市人大陸續(xù)設(shè)立常委會(huì)，并根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，陸續(xù)開展了制訂和頒布地方性法規(guī)的工作。1979年11月29日，新疆五屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過了關(guān)于加強(qiáng)集市貿(mào)易管理的布告等3部地方性法規(guī)，成為全國首次省級(jí)人大常委會(huì)的立法實(shí)踐，具有重要的標(biāo)志性意義。從1979年11月到1982年9月，報(bào)送全國人大常務(wù)委員會(huì)備案的地方性法規(guī)共計(jì)355件。各地方結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際需要，發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，制訂地方性法規(guī)，有利于各地因地制宜地加強(qiáng)法制建設(shè)，保障和促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

總結(jié)建國以來特別是十一屆三中全會(huì)以來立法經(jīng)驗(yàn)，新憲法和地方組織法根據(jù)“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，初步確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：一是，全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)，其中全國人大常委會(huì)立法權(quán)是憲法首次規(guī)定，同時(shí)憲法還原則確定了全國人大和全國人大常委會(huì)各自的立法權(quán)限。二是，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。三是，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案。四是，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。五是，根據(jù)有關(guān)授權(quán)規(guī)定，廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)有關(guān)的法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照各該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)等。這些規(guī)定表明，我國立法體制的主體制度已經(jīng)確立起來。

第二階段：全面展開階段，時(shí)間是從黨的十二大召開到黨的十四大前。特點(diǎn)是緊緊圍繞黨和國家的中心工作，制定了一批適應(yīng)改革開放、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)需要的重要法律；立法體制、立法程序和工作機(jī)制不斷完善，立法機(jī)構(gòu)不斷健全。這些重要進(jìn)展，為中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在這個(gè)階段，我們黨確立了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的新時(shí)期黨的基本路線，提出了分三步走的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，改革開放全面展開，從農(nóng)村改革到城市改革，從經(jīng)濟(jì)體制改革到科技、教育等各方面體制改革，從對(duì)內(nèi)搞活到對(duì)外開放，發(fā)展進(jìn)程勢(shì)不可擋。適應(yīng)改革開放、發(fā)展社會(huì)主義民主和健全社會(huì)主義法制的需要，我們黨提出了一系列法制建設(shè)方針，并采取切實(shí)措施加以落實(shí)。黨的十二大提出，我們黨要領(lǐng)導(dǎo)人民繼續(xù)制訂和完備各種法律，要把更多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則用法律的形式固定下來，使法律成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段；要力爭(zhēng)在“七五”期間建立起比較完備的經(jīng)濟(jì)法規(guī)體系，逐步使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能有法可依。十三大提出，法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程；法制建設(shè)必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固；應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。貫徹黨關(guān)于法制建設(shè)的方針政策，圍繞改革開放的中心任務(wù)和總體部署，立法工作多領(lǐng)域展開、全方位推進(jìn)，涵蓋了我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、軍事、外交等各個(gè)領(lǐng)域，大致可概括為以下幾個(gè)方面：一是，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的需要，對(duì)憲法進(jìn)行了第一次修改，明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的法律地位，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度；制定或者修改了一大批經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律，包括中外合資經(jīng)營企業(yè)法（修正）、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法，專利法、著作權(quán)法、關(guān)于我國加入《保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》的決定，涉外經(jīng)濟(jì)合同法、技術(shù)合同法、海商法，土地管理法、稅收征收管理法等，還通過了關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定、關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定。二是，適應(yīng)保障公民、法人和其他組織在民事活動(dòng)中的合法權(quán)益，同時(shí)適應(yīng)改革開放搞活、運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)的需要，制定了一批民事方面的法律，包括民法通則、民事訴訟法、繼承法等；三是，為了適應(yīng)推進(jìn)政治體制改革、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的需要，制定了一批國家機(jī)構(gòu)和保障公民權(quán)利方面的法律，包括制定了民族區(qū)域自治法、村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法、行政訴訟法、代表法、集會(huì)游行示威法等，修改了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等。四是，為了嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，在刑法、刑事訴訟法的基礎(chǔ)上，制定了關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定和關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定以及一批關(guān)于懲治各類犯罪的決定和刑法補(bǔ)充規(guī)定，同時(shí)適應(yīng)打擊犯罪的需要，在一些單行法律中，對(duì)嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的，規(guī)定了比照刑法有關(guān)條款追究刑事責(zé)任，擴(kuò)大了刑法有關(guān)規(guī)定的適用范圍。五是，為適應(yīng)保護(hù)人民群眾權(quán)益的需要，制定了工會(huì)法、殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保障法、礦山安全法、傳染病防治法等。六是，為了適應(yīng)保護(hù)環(huán)境、合理開發(fā)利用保護(hù)自然資源的需要，制定了一批環(huán)境和資源保護(hù)方面的法律，包括環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、礦產(chǎn)資源法、水法、草原法、漁業(yè)法、森林法等。七是，為了貫徹“一國兩制”方針，維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定，根據(jù)憲法制定了香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法等。此外，還制定了一批規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理、發(fā)展教育事業(yè)、推進(jìn)軍隊(duì)現(xiàn)代化和正規(guī)化建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的法律。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這個(gè)階段全國人大及其常委會(huì)制定或者修改法律110多件，有關(guān)法律問題的決定40多件。

隨著立法工作的全面展開，立法體制、立法程序和工作機(jī)制逐步完善，立法工作機(jī)構(gòu)不斷健全，許多具有重要指導(dǎo)作用的立法原則確立起來。一是，修改地方組織法，對(duì)立法體制進(jìn)一步完善。修改后的地方組織法明確規(guī)定了較大的市的立法權(quán)，即較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。二是，制定議事規(guī)則，立法程序更加明確具體。制定全國人大議事規(guī)則和全國人大常委會(huì)議事規(guī)則，明確規(guī)定了法律案的提出、審議和表決等立法程序。三是，經(jīng)過不斷探索，逐步形成了一整套立法工作機(jī)制。包括：制定立法規(guī)劃（1988年第一個(gè)全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃出臺(tái)），對(duì)列入立法規(guī)劃的法律草案的起草實(shí)行定任務(wù)、定班子、定時(shí)間的三落實(shí)措施；組織各方面力量參與法律的起草工作；法律案一般實(shí)行二審制，在審議法律草案時(shí)，按照民主集中制原則，展開充分討論；對(duì)一些重要條款如果爭(zhēng)論較大、常委會(huì)組成人員存在較多不同意見時(shí)，暫不付表決，不勉強(qiáng)通過；向常委會(huì)提請(qǐng)審議法律案的同時(shí)提供相應(yīng)的參閱資料；堅(jiān)持法律委員會(huì)對(duì)法律案的統(tǒng)一審議，同時(shí)發(fā)揮各專門委員會(huì)在審議法律中的作用；書面征求各地方、各部門、各方面意見，召開座談會(huì)等征求各有關(guān)方面和專家學(xué)者意見；將一些重要的法律草案全文公布，公開討論；注重立法調(diào)研特別是到基層調(diào)研，加強(qiáng)與地方人大常委會(huì)的聯(lián)系等。在今天看來，這些工作機(jī)制已經(jīng)習(xí)以為常，但親身經(jīng)歷過的人都知道，在幾乎是“一張白紙”的基礎(chǔ)上建立起來的這些工作機(jī)制，每一項(xiàng)都是經(jīng)過努力努力探索得來的，十分不易、十分難能可貴。四是，立法工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全。1983年6月7日，六屆全國人大一次會(huì)議成立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)等6個(gè)專門委員會(huì)，根據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，各專門委員會(huì)在全國人大和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)有研究、審議和擬訂法律案的職責(zé)；1983年8月25日，六屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議決定，將全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)改為全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，作為常委會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)擬訂有關(guān)法律案和為全國人大及其常委會(huì)審議法律案提供服務(wù)等職責(zé)。此后，全國人大各專門委員會(huì)先后建立了工作機(jī)構(gòu)，為專門委員會(huì)擬訂和審議法律案提供服務(wù)。五是，立法經(jīng)驗(yàn)不斷積累，確立了一些重要立法原則。包括：立法必須堅(jiān)持以憲法為準(zhǔn)則；必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開放；必須堅(jiān)持從我國的實(shí)際情況出發(fā)，總結(jié)我們自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒古今中外有益經(jīng)驗(yàn)；必須堅(jiān)持馬克思主義的理論指導(dǎo)，并與法理研究緊密結(jié)合；必須堅(jiān)持積極慎重的方針，嚴(yán)肅立法，成熟一個(gè)，制定一個(gè)，保證法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性；必須堅(jiān)持計(jì)劃性，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展立法工作；必須堅(jiān)持依靠各地方、各部門、各方面的集體智慧和集體經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者三結(jié)合；必須堅(jiān)持法律要簡(jiǎn)明扼要，明確易懂，不能太繁瑣等。這些立法制度、工作機(jī)制和立法原則的確立，對(duì)于規(guī)范和指導(dǎo)立法工作，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。這個(gè)階段立法工作在各個(gè)方面取得的顯著進(jìn)展，為進(jìn)一步推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三階段：框架形成階段。時(shí)間是鄧小平南巡發(fā)表重要談話、黨的十四大召開到黨的十五大召開前后。特點(diǎn)是緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，對(duì)憲法作了第二次修改；加快立法步伐，抓緊制定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律，同時(shí)也注意制定好其他方面的法律；在立法指導(dǎo)思想、立法制度和工作機(jī)制上取得新進(jìn)展。經(jīng)過努力，中國特色社會(huì)主義法律體系的框架初步形成。

1992年，鄧小平視察南方發(fā)表重要談話，深刻回答了長期束縛人們思想的許多重大認(rèn)識(shí)問題，是把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)到新階段的新的宣言書；黨的十四大作出了抓住機(jī)遇、加快發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大戰(zhàn)略決策。從此，我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在社會(huì)主義條件下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是前無古人的偉大創(chuàng)舉。按照建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國改革開放步伐進(jìn)一步加快，財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、價(jià)格和社會(huì)保障等改革全面鋪開并不斷深入，國有企業(yè)改革在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)，以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的格局進(jìn)一步明朗，對(duì)外經(jīng)濟(jì)、技術(shù)合作和交流繼續(xù)擴(kuò)大，科技教育文化衛(wèi)生等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面推進(jìn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，“世界經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐證明，一個(gè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制”，沒有健全的社會(huì)主義法制，就沒有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速和健康發(fā)展。為此，黨的十四大提出，“要高度重視法制建設(shè)，加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律法規(guī)，這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求。”黨的十四屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。要高度重視法制建設(shè)，做到改革開放與法制建設(shè)的統(tǒng)一，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)”；要“遵循憲法規(guī)定的原則，加快經(jīng)濟(jì)立法，進(jìn)一步完善民商法律、刑事法律、有關(guān)國家機(jī)構(gòu)和行政管理方面的法律，本世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系。”

全國人大及其常委會(huì)按照黨的十四大和十四屆三中全會(huì)的要求，始終把加快經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，堅(jiān)持從總體上、法理上對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系進(jìn)行研究，堅(jiān)持立法同改革發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)，堅(jiān)持以改革的精神對(duì)待和解決立法中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加強(qiáng)立法的計(jì)劃性和主動(dòng)性，進(jìn)一步實(shí)行立法工作者和專家、學(xué)者及其他實(shí)際工作者相結(jié)合，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，制定了一大批促進(jìn)、引導(dǎo)、規(guī)范和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法律。一是，八屆全國人大第一次會(huì)議通過了憲法修正案，對(duì)憲法進(jìn)行第二次重要修改。這次修改憲法有兩個(gè)方面的重點(diǎn)：一方面，突出了建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論和黨的基本路線，明確規(guī)定我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，“國家的根本任務(wù)是，根據(jù)建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的理論，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”和“堅(jiān)持改革開放”等，以國家根本大法的形式確立了建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論和黨的基本路線的指導(dǎo)地位；另一方面，根據(jù)十多年來我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的有關(guān)規(guī)定作了修改和補(bǔ)充，使其更加符合現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展的需要，把“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”等寫入憲法，這就為建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法提供了憲法依據(jù)。二是，把加快經(jīng)濟(jì)立法作為第一位的任務(wù)，大膽探索，勇于實(shí)踐，努力建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架。在規(guī)范市場(chǎng)主體和行為方面，制定了公司法、合伙企業(yè)法、商業(yè)銀行法等；在確立市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序方面，制定了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、城市房地產(chǎn)管理法、廣告法、拍賣法、擔(dān)保法、票據(jù)法、保險(xiǎn)法、仲裁法等；在完善宏觀調(diào)控方面，制定了預(yù)算法、中國人民銀行法、價(jià)格法等、審計(jì)法，并對(duì)統(tǒng)計(jì)法、個(gè)人所得稅法等法律進(jìn)行了修改；在建立社會(huì)保障制度方面，制定了勞動(dòng)法等；在促進(jìn)對(duì)外開放方面，制定了對(duì)外貿(mào)易法等；在振興基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)方面，制定了農(nóng)業(yè)法、民用航空法、電力法、公路法、煤炭法、建筑法等。三是，總結(jié)十七年實(shí)施刑法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)刑法進(jìn)行了全面修訂，形成了一部統(tǒng)一的、比較完備的刑法典，其中專章規(guī)定的破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有重要意義。修改了刑事訴訟法，對(duì)于準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，懲罰犯罪分子，保護(hù)公民的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)秩序，發(fā)揮了重要作用。四是，貫徹“一國兩制”的基本方針，制定了澳門特別行政區(qū)基本法；根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，制定了香港特別行政區(qū)駐軍法等有關(guān)香港問題的法律和決定。五是，在社會(huì)主義政治建設(shè)和教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、國防等方面，也制定和修改了一批重要法律。為健全國家機(jī)構(gòu)的組織制度，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，制定了行政處罰法、行政監(jiān)察法、國家賠償法、法官法、檢察官法、人民警察法等；為保障和促進(jìn)科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，制定了教育法、教師法、職業(yè)教育法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法等；為貫徹保護(hù)環(huán)境的基本國策，制定了固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法，修改了大氣污染防治法和水污染防治法；為了加強(qiáng)國防建設(shè)，制定了國防法等。在這個(gè)階段，全國人大及其常委會(huì)共審議法律和有關(guān)法律問題的決定草案129件；通過法律85件、有關(guān)法律問題的決定33件，共計(jì)118件。這些法律的制定，填補(bǔ)了一些方面法律的空缺，充實(shí)了法律體系的內(nèi)容，為國家政治生活和社會(huì)生活的健康發(fā)展提供了更加全面的法律保障。

在做好立法工作的同時(shí)，不斷總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)期立法規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。強(qiáng)調(diào)在立法工作中始終注意把握以下原則：一是，堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，以國家的整體利益和人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。立法要嚴(yán)格按照憲法的原則和精神，立足于維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益，保障公民的各項(xiàng)權(quán)利；立法要合理劃分國家機(jī)構(gòu)的權(quán)限，規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為；立法要正確處理人民群眾依法行使權(quán)利和國家機(jī)關(guān)依法管理的關(guān)系，防止不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大部門的權(quán)力和利益、損害公民的合法權(quán)益；立法要努力體現(xiàn)各族人民的根本利益和國家的整體利益，妥善處理長遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益與局部利益、不同群體之間的利益關(guān)系。二是，堅(jiān)持立法同改革、發(fā)展的重大決策相結(jié)合。從我國社會(huì)主義初級(jí)階段的實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，把實(shí)踐證明是正確的經(jīng)驗(yàn)用法律肯定下來，鞏固改革開放的成果；對(duì)一些應(yīng)興應(yīng)革的重大事項(xiàng)，盡可能做出法律規(guī)范，力求用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的健康發(fā)展。三是，立足于中國國情，認(rèn)真研究和借鑒國外立法的有益經(jīng)驗(yàn)。在制定法律特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律時(shí)，注意研究借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其中反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律性、共同性的內(nèi)容，以及國際交往中形成的國際法規(guī)范和慣例，大膽地吸收和借鑒。四是，加強(qiáng)立法工作的計(jì)劃性和主動(dòng)性。堅(jiān)持在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定五年立法規(guī)劃，把有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的立法項(xiàng)目列為主要內(nèi)容，同時(shí)兼顧其他方面的法律，使立法工作有明確的目標(biāo)；同時(shí)根據(jù)需要和可能，制定年度審議法律草案的安排意見，努力做到突出重點(diǎn)，急需的先立，并采取切實(shí)措施保證規(guī)劃計(jì)劃的落實(shí)。五是，立法工作充分走群眾路線，調(diào)動(dòng)各方面的積極性。起草法律實(shí)行立法工作者和專家、學(xué)者及其他實(shí)際工作者相結(jié)合，或者委托研究機(jī)構(gòu)和專家起草；審議法律草案要廣泛征求各地方、各部門和有關(guān)專家、學(xué)者的意見，廣采博納，集思廣益，力求使制定的法律符合實(shí)際，切實(shí)可行。在這個(gè)階段，經(jīng)過各方面的努力，中國特色社會(huì)主義法律體系的框架已經(jīng)形成。

第四階段，初步形成階段。時(shí)間是從黨的十五大召開到黨的十六大召開前后。特點(diǎn)是，緊緊圍繞全面貫徹依法治國基本方略和實(shí)現(xiàn)立法工作總目標(biāo)，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量；對(duì)憲法作了第三次重要修改；對(duì)建設(shè)中國特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)行總體研究，提出落實(shí)立法工作總目標(biāo)的任務(wù)和措施；制定立法法，使立法制度和工作機(jī)制進(jìn)一步健全。經(jīng)過努力，初步形成中國特色社會(huì)主義法律體系。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入、對(duì)外開放水平的不斷提高、民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展，我們黨如何更好地領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步和實(shí)現(xiàn)國家長治久安，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要課題擺在全黨和中央的日程上來。適應(yīng)這個(gè)新形勢(shì)新要求，黨的十五大鄭重提出，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略和奮斗目標(biāo)。依法治國基本方略，是對(duì)鄧小平民主法制建設(shè)理論的繼承和發(fā)展，對(duì)推進(jìn)我國社會(huì)主義民主法制建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)意義。加強(qiáng)立法，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法律體系，是落實(shí)依法治國基本方略的前提和基礎(chǔ)。為此，黨的十五提出了新的立法工作目標(biāo)：“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系。”根據(jù)黨的十五大提出的立法目標(biāo)和任務(wù)，全國人大及其常委會(huì)把加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，落實(shí)立法工作總目標(biāo)作為首要任務(wù)，組織力量對(duì)有中國特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上弄清中國特色社會(huì)主義法律體系的基本構(gòu)成和主要特征，明確建設(shè)這個(gè)法律體系的主要任務(wù)和落實(shí)措施，以更加積極主動(dòng)地做好法律體系的建設(shè)工作；制定了科學(xué)的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)重視制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律同時(shí)，也重視其他部門法律的制定，強(qiáng)調(diào)把修改法律放在與制定法律同等重要位置。在立法中，堅(jiān)持把立法與國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重立法工作自身的規(guī)律，既著眼于法律的現(xiàn)實(shí)可行性，又注意法律的前瞻性，在建設(shè)有中國特色社會(huì)主義法律體系上邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

根據(jù)中共中央的建議，對(duì)憲法進(jìn)行了第三次修改，審議通過的憲法修正案。這次修改憲法以黨的十五大報(bào)告為依據(jù)，高舉鄧小平理論偉大旗幟，總結(jié)我國改革和建設(shè)的新經(jīng)驗(yàn)，把建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要指導(dǎo)原則和方針政策寫入憲法：增加“鄧小平理論”的內(nèi)容，確立了鄧小平理論在國家生活中的指導(dǎo)地位；將“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”寫進(jìn)憲法，對(duì)于堅(jiān)持依法治國的基本方略，不斷健全社會(huì)主義法制，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)意義重大；明確規(guī)定社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，有利于在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中，堅(jiān)持和完善上述制度，進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力；增加規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，保證了這一經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定、不斷完善和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；進(jìn)一步明確了個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，有利于個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。除修改憲法外，全國人大及其常委會(huì)還制定了一大批法律。一是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，為適應(yīng)促進(jìn)和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，制定了合同法、證券法、招標(biāo)投標(biāo)法、信托法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法等，修改了中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、海關(guān)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、會(huì)計(jì)法、稅收征收管理法等；為適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的需要，修改了專利法、商標(biāo)法、著作權(quán)法等；為促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，制定了農(nóng)村土地承包法，修改了農(nóng)業(yè)法等。二是，在民主政治建設(shè)方面，為堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，修改了民族區(qū)域自治法；為進(jìn)一步擴(kuò)大和保障了農(nóng)村基層民主，修改了村民委員會(huì)組織法；為健全對(duì)行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，制定了行政復(fù)議法、政府采購法等；根據(jù)歷年來全國人大代表提出的議案，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，總結(jié)全國人大和地方人大在監(jiān)督工作方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，起草了監(jiān)督法草案，就人大開展監(jiān)督工作的指導(dǎo)思想和基本原則、監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施、聽取工作報(bào)告等，作出了相應(yīng)的規(guī)定；為依法保障監(jiān)督工作的開展，在監(jiān)督法尚不具備出臺(tái)條件的情況下，采取“先零售后批發(fā)”的方式，及時(shí)制定了關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定和關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，并對(duì)司法審判和檢察工作的監(jiān)督進(jìn)行了深入研究。三是，在教育科學(xué)文化衛(wèi)生建設(shè)方面，制定或者修改了高等教育法、國防教育法、民辦教育促進(jìn)法、國家通用語言文字法、科學(xué)技術(shù)普及法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、藥品管理法、文物保護(hù)法等一批法律，推動(dòng)了科教興國戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)了教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。四是，在社會(huì)事業(yè)方面，在總結(jié)各地多年實(shí)踐和實(shí)施地方性法規(guī)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了人口與計(jì)劃生育法，把這一基本國策上升為法律，這對(duì)于有效控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)，具有重要意義；修改了工會(huì)法，進(jìn)一步肯定了工人階級(jí)在我國政治生活和社會(huì)生活中的主人翁地位，對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)職工的合法權(quán)益，組織職工積極參加經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揮了重要作用；還制定了安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法等，為防止和減少生產(chǎn)安全事故，預(yù)防、控制和消除職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者的健康安全，提供了法律保障。五是，在環(huán)境與資源保護(hù)方面，為適應(yīng)保護(hù)資源和環(huán)境的需要，制定了海域使用管理法、防沙治沙法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，修改了土地管理法、水法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、草原法等，加上以往制定的資源和保護(hù)環(huán)境的法律，我國資源和環(huán)境保護(hù)方面的法律基本完備。六是，為了打擊刑事犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序，對(duì)刑法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改，通過了一批刑法修正案和刑法解釋，為嚴(yán)厲打擊邪教活動(dòng)犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪和黑社會(huì)性質(zhì)的有組織犯罪，懲處國家工作人員犯罪，以及破壞外匯、期貨、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理等新的經(jīng)濟(jì)犯罪行為，維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常秩序，保持社會(huì)穩(wěn)定，提供了有力的法律武器；注意做好刑法解釋工作，根據(jù)實(shí)際需要，先后通過了一批對(duì)刑法有關(guān)規(guī)定的解釋，為及時(shí)打擊有關(guān)犯罪，提供了有力的法律武器。七是，在訴訟和非訴訟程序方面，根據(jù)海事活動(dòng)的特點(diǎn)，制定了海事訴訟特別程序法；還制定了引渡法，為懲治犯罪的國際合作，提供了法律依據(jù)。這個(gè)階段，全國人大及其常委會(huì)共審議了124件法律、法律解釋和有關(guān)法律問題的決定草案，其中，審議通過113件。

為了切實(shí)加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，更好地保證立法工作總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，全國人大及其常委會(huì)不斷總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)，健全立法制度，創(chuàng)新工作機(jī)制，相關(guān)工作取得新進(jìn)展。一是，總結(jié)我國立法工作的實(shí)踐，結(jié)合新時(shí)期立法工作的需要，進(jìn)一步改進(jìn)和完善立法制度，如改革和完善了法律案的審議制度，明確對(duì)法律草案的審議由一般實(shí)行兩審制改為一般實(shí)行三審制；又如就法律草案中涉及的專業(yè)性較強(qiáng)的問題，采取論證會(huì)的形式聽取意見等。二是，制定了立法法，把被實(shí)踐證明是行之有效的立法原則、立法體制、立法程序、立法解釋、法律適用和備案制度等系統(tǒng)化、法律化，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，有重要意義。三是，適應(yīng)新時(shí)期新任務(wù)的要求，積極探索創(chuàng)新立法工作機(jī)制：分組審議由原來的四個(gè)組調(diào)整為相對(duì)固定的六個(gè)組，以便常委會(huì)組成人員更充分地發(fā)表審議意見；對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益且爭(zhēng)議較大的法律草案，采用聯(lián)組會(huì)議的方式進(jìn)行審議；改革了分組審議的記錄方式等。通過采取這些措施，擴(kuò)大了常委會(huì)組成人員審議議案的民主，推動(dòng)了常委會(huì)審議水平的提高。經(jīng)過努力，構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法律體系的各個(gè)法律部門已經(jīng)齊全，每個(gè)法律部門中主要的法律已經(jīng)基本制定出來，加上國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成。

第五階段，基本形成并形成階段。時(shí)間是從黨的十六大召開到2010年底。特點(diǎn)是，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，以形成中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)，以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作；對(duì)憲法作了第四次重要修改；抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，集中力量突破重點(diǎn)難點(diǎn)立法；科學(xué)立法、民主立法邁出新步伐；對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行全面清理，使法律體系更加科學(xué)和諧統(tǒng)一。經(jīng)過努力，中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成。

黨的十六大站在時(shí)代和歷史的高度，科學(xué)分析黨和國家面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，提出了在本世紀(jì)頭二十年全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，并把“社會(huì)主義民主更加完善，社會(huì)主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實(shí)”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指標(biāo)，同時(shí)重申了到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)和任務(wù)。十六大以后，黨中央帶領(lǐng)全國人民緊緊圍繞“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展”的重大理論和實(shí)際問題，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，著力推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧，提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。黨的十七大，立足于社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情，結(jié)合我國發(fā)展實(shí)踐，借鑒外國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求，提出了全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要戰(zhàn)略任務(wù)，并提出“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家”和“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會(huì)主義法律體系”法治建設(shè)的總要求。全國人大及其常委會(huì)適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，確定了“以基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)、以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)”的立法工作思路，提出必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，按照黨和國家的戰(zhàn)略部署和重大決策，以改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，抓緊制定在中國特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要、立法條件比較成熟的立法項(xiàng)目，集中力量突破了一批長期沒能突破的立法難點(diǎn)項(xiàng)目；在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法；在制定新法律的同時(shí)注重現(xiàn)行法律的修改完善；堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，妥善解決立法中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，一批重要的立法項(xiàng)目相繼完成。

根據(jù)中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，審議通過了憲法修正案，確立了“三個(gè)代表”重要思想在國家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，將黨的十六大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策以憲法的形式固定下來，并在憲法中明確國家尊重和保障人權(quán)、依法保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，這充分體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，成為我國憲政史上又一重要里程碑。除修改憲法外，立法工作主要從以下幾個(gè)方面展開：一是，制定反分裂國家法，把黨和國家對(duì)臺(tái)工作的大政方針和政策措施以法律形式固定下來，充分體現(xiàn)我們以最大誠意、盡最大努力實(shí)現(xiàn)兩岸和平統(tǒng)一的一貫主張，同時(shí)表明全中國人民為維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，絕不允許任何人以任何名義任何方式把臺(tái)灣從祖國分裂出去的共同意志和堅(jiān)定決心，為反對(duì)和遏制“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)、促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一提供了有力的法律保障；貫徹“一國兩制”方針，對(duì)香港基本法及其附件有關(guān)條款作出解釋并通過相關(guān)決定，對(duì)保障基本法正確實(shí)施、推進(jìn)香港民主健康發(fā)展、維護(hù)香港長期繁榮穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。二是，在保障和促進(jìn)社會(huì)主義民主政治方面，制定了監(jiān)督法、行政許可法、公務(wù)員法，修改了選舉法、地方組織法、村民委員會(huì)組織法、國家賠償法等。三是，在保護(hù)公民民事權(quán)利、保障和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，制定了物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法，企業(yè)破產(chǎn)法、反壟斷法、反洗錢法、企業(yè)所得稅法、農(nóng)民專業(yè)合作社法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等，修改了公司法、中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、合伙企業(yè)法、證券法、保險(xiǎn)法、專利法等。四是，更加注重和著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，制定了社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、人民調(diào)解法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、食品安全法，修改了防震減災(zāi)法、義務(wù)教育法、婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法等。五是，為深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，制定了可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、海島保護(hù)法，修改了節(jié)約能源法等。此外，還制定和修改了一大批加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)秩序、打擊刑事犯罪方面的法律。這個(gè)階段，全國人大及其常委會(huì)共審議通過法律、法律解釋共105件。與此同時(shí)，國務(wù)院抓緊制定與法律相配套的行政法規(guī)和其他行政管理方面的行政法規(guī)；有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)以保障法律、行政法規(guī)實(shí)施為重點(diǎn)，抓緊制定實(shí)施性、配套性地方性法規(guī)，同時(shí)做好先行先試性和自主性立法。為了確保如期形成法律體系，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)先后開展了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的清理工作，基本解決了現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定中存在的明顯不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)等問題，使法律體系更加科學(xué)和諧統(tǒng)一。

在這個(gè)階段，全國人大及其常委會(huì)在科學(xué)立法、民主立法方面進(jìn)行了有益探索、邁出了堅(jiān)定步伐。一是，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，充分考慮代表議案和建議提出的立法項(xiàng)目；起草和審議法律草案時(shí)，邀請(qǐng)?zhí)岢鲎h案的領(lǐng)銜代表參加，并充分聽取相關(guān)代表的意見；對(duì)代表議案和建議里比較集中的立法項(xiàng)目，督促有關(guān)方面抓緊起草，及時(shí)提請(qǐng)審議；在立法調(diào)研中，吸收代表參加或者注意聽取各級(jí)人大代表的意見，物權(quán)法、企業(yè)所得稅法、選舉法修正案、代表法修正案等重要法律草案在大會(huì)審議前，組織代表提前審閱和討論，充分聽取代表意見，修改完善法律草案；以內(nèi)容比較完整、質(zhì)量比較高、立法條件比較成熟的代表議案為基礎(chǔ)，經(jīng)過規(guī)范完善直接形成法律草案，如常委會(huì)作出的關(guān)于修改民事訴訟法的決定，就是在湖南等代表團(tuán)部分代表提出修改民事訴訟法的議案及修正案建議稿的基礎(chǔ)上形成的，這在全國人大常委會(huì)立法工作中還是第一次。二是，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與。先后將物權(quán)法草案、勞動(dòng)合同法草案、就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案、社會(huì)保險(xiǎn)法草案和村民委員會(huì)組織法草案等全文向社會(huì)公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見；根據(jù)黨的十七大提出的“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”的精神，經(jīng)委員長會(huì)議決定，對(duì)常委會(huì)審議的法律草案，原則上都在中國人大網(wǎng)上公布，重要法律草案還要在全國主要新聞媒體上公布，廣泛征求意見，使法律草案公布工作常態(tài)化。三是，舉行全國人大及其常委會(huì)歷史上第一次立法聽證會(huì)，就修改個(gè)人所得稅法涉及的工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題，直接聽取公眾和有關(guān)方面意見。四是，不斷完善已有的聽取各方面意見的方式方法：提請(qǐng)審議的法律草案印發(fā)有關(guān)中央和國家機(jī)關(guān)、地方和單位，召開各種形式座談會(huì)征求意見，對(duì)法律草案中專業(yè)性強(qiáng)的問題，召開論證會(huì)，組織專家充分論證；深入基層、深入實(shí)際、深入群眾，了解法律草案涉及領(lǐng)域的實(shí)際情況，直接聽取基層干部群眾的意見的。五是，認(rèn)真執(zhí)行審次制度，對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，反復(fù)審議修改完善，在各方面基本取得共識(shí)后再提請(qǐng)表決。這個(gè)階段，國務(wù)院和地方人大及其常委會(huì)落實(shí)科學(xué)立法、民主立法，也創(chuàng)新了不少新形式新做法，例如，國務(wù)院制定行政法規(guī)中，建立健全專家咨詢論證制度，充分發(fā)揮專家學(xué)者在政府立法中的作用。地方人大及其常委會(huì)在堅(jiān)持地方黨委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮地方人大常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用、法規(guī)立項(xiàng)論證、法規(guī)聯(lián)合起草、法規(guī)審議和表決程序、立法后評(píng)估等方面，進(jìn)行了大膽探索，積累許多好經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，發(fā)揮地方性法規(guī)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)和保障作用，具有十分重要意義。

改革開放三十多年來，經(jīng)過各方面的不懈努力，截止到2010年底，我國已制定憲法和現(xiàn)行有效法律共237件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面總體上做到了有法可依。一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、體現(xiàn)黨的主張和人民意志統(tǒng)一、符合現(xiàn)階段改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，以憲法為核心和統(tǒng)帥，包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等層次，憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等部門構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系如期形成。

（作者單位：全國人大常委會(huì)法工委研究室）

來源： 中國人大網(wǎng)